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学者称廉洁年金难反腐:传统文化缺少公德基础

2013年10月30日来源:北京晨报编辑:陈剑锋我有话说

    据《楚天金报》报道,日前,国务院发展研究中心(国研中心)首次向社会公开了"383"改革方案总报告全文,勾勒出一幅详尽的改革“路线图”。此方案已形成名为《新一轮改革的战略和路径》的读本,将于11月初上市。

    行政管理体制、垄断行业、土地制度、金融体系、财税体制、国有资产管理体制、创新体制以及对外开放等八个重点领域的改革,报告具体提出了涉及上述八大领域的三大改革突破口:一是放开准入,引入外部投资者,加强竞争;二是深化社会保障体制改革,设立“国民基础社会保障包”;三是深化土地制度改革,集体土地入市交易。

    报告也提出了许多八大领域中改革的具体措施,如“推进政府各项职能转变,大幅度实质性减少行政审批”、“建立廉洁年金制度……加快官员公布个人财产进度”、“放开对进口原油、成品油、天然气的限制”、“再次重组电信企业,形成多家竞争实力相当的电信运营商”、“十年内使人民币成为主要的国际结算和投资计价货币”、“实施‘国民基础社会保障包’制度”、“扩大房产税试点范围,过渡期后全面推开,并明确为区县级政府主体税”、“编制国家资产负债表”、“逐步实现大学去行政化”、“推动能源、电信、金融等基础行业对外开放,引入有竞争力的投资和经营者,带动国内竞争”等。

    报告公布之后,迅速引起人们的广泛关注,但同时,其中的一些措施也引起了网友和评论者的争论,而“建立廉洁年金制度”则成为议论的焦点,批评者认为“为公务员设廉洁年金也是说不过去的,因为廉洁是公务员的基本准则和底线,不能因为不突破底线就给予奖励”,支持者则认为“廉洁年金很有必要。但是这个年金的来源,必须是在现有收入中切出一块,等到退休后领取,绝不能打着廉洁的旗号再增加一部分收入。”

    对此,中国政法大学教授杨阳说“廉洁年金制度并非不可以,但必须是建立在制度设计完善的前提下,只有制度设计相对完善,那么通过养廉的方式来使公务员更加廉洁并非不可以”。

    养廉为什么总被争议

    北京晨报:“383报告”提出的“建立廉洁年金制度”引起了很多人的争议,你认为这样的制度是否可行?

    杨阳:要不要设立“廉洁年金制度”,这是可以商量和讨论的事情,就我个人来说,原则上并不愿意同意这样的制度,因为公务员的退休待遇总体上来说,在比例上要高于其他领域的人,比如说公务员退休工资的比例就要比企业员工高,这样的情况下,没有必要再设置一个退休后才能领的“廉洁年金”,这难免会引起其他领域中工作的人们的不满。

    北京晨报:那么您认为“廉洁年金”对于治理腐败是否有帮助?

    杨阳:用经济刺激的方式来鼓励官员廉洁奉公、减少贪腐现象并非今天才有,对于“养廉”的争论也一直都有。实际上,真正造成腐败的根本原因不在于养廉与否,而在于更深层次的制度设计是否合理和完善。养廉只能治标而不能治本,而今天,我们更应该做的是治本,仅仅治标已经不能解决当今社会中的问题。

    杨阳:现代国家没有“养廉银”

    在一个社会中,公务员究竟应该处于什么样的生活水平,公务员的待遇又应该处于什么水平?如何才能让公务员更加廉洁?如何最大可能地防止腐败的产生?

    杨阳说“防止腐败的根本在于制度设计中尽可能地减少腐败产生的机会,比如公权力的来源、公权力所掌握和控制的社会资源、对于公权的监督等,在这个前提下,充分考虑到公务员本身的利益,让他们过上相对体面的生活。而且,我们的公务员收入问题,主要在上下层公务员待遇福利的分化问题上。”

    治腐根本在于设计

    北京晨报:治理腐败已经成为当前社会中至关重要的问题,在你看来,腐败根源在哪里?

    杨阳:想要治理腐败的问题,就要从制度设计的层面去解决,仅仅是通过养廉的方式,是不会起到作用的。而如何在社会的基本架构设计中防止腐败的滋生呢?那就要找到腐败产生的根源。首先,公共权力腐败的程度往往和公共权力的边界有关,也就是说和公共权力所掌握的公共资源有关,公权力可以调动的资源越多,腐败产生的机会就越多,腐败的范围也就越大,程度也就越深。相反,公共权力能够调动的资源越少,腐败的机会就越小,范围就越小,程度也越浅。换句话说,公权力掌握的资源多少和公权力腐败的情况是成正比的。

    北京晨报:是否也有对公权力的监督问题呢?

    杨阳:根本在于公权力的来源问题,这也是第二个和腐败相关的根源。一般来说,由民主程序所产生的,自然会对公众负责,这就形成了一个外部监督。目前来看,民主程序仍旧是对公权力最根本的制约方式。反之,如果是上级任命的,那么就很可能会出现唯上的现象,对公众的不负责,就容易产生腐败。

    治理腐败从何入口

    北京晨报:那么如何才能尽可能地约束公务员的行为,减少腐败现象的发生呢?

    杨阳:当然也要从根本上解决,第一要在社会架构的基本设计上解决公权力的来源问题。第二,要尽可能地缩小公权力所控制和掌握的公共资源的范围。假如说公权力不能够掌握太多的公共资源,那么腐败产生的机会就会少很多,在操作上也会相对困难。换句话说,公权力不宜管得太多,很多时候,本来可以通过社会、市场等自身的运作机制来完成的资源配置,不必通过公权力来配置。对我们来说,第一个问题,涉及改革的核心问题,可能还需要时间来慢慢完成,但至少可以从第二个方面入手,也就是说要分权、放权。

    完善的监督机制很重要

    北京晨报:除了您刚才说的两个方面,还有其他方面的方法吗?

    杨阳:其三,就是建立完善的内外监督机制。内部监督机制上,可以建立相互制约、相互平衡的决策机制,对公共资源的处置,不能由一个领导说了算,更不能大笔一挥就决定,应该形成合理的权力配置。外部监督机制上,公民监督、下层监督以及舆论监督都很重要,应该加以培养和鼓励,目前来说,我们还未形成一个相对完善的舆论监督机制,我想,相关部门应该学会如何面对舆论和监督。因为严格意义上来说,公权力是没有名誉权的,所以,不论是个人,还是媒体,都很难掌握所有的信息,难免会出现一个不准确的地方,而公权力应该相对宽容,在古代尚有允许“风闻奏事”的传统,何况现代。

    第一要在社会架构的基本设计上解决公权力的来源问题。第二,要尽可能地缩小公权力所控制和掌握的公共资源的范围。假如说公权力不能够掌握太多的公共资源,那么腐败产生的机会就会少很多,在操作上也会相对困难。

    383方案

    所谓“383”方案,是指包含“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”的中国新一轮改革路线图。

    报告指出,中国经济社会发展存在深层次体制和政策弊端,为实现中共十八大提出的2020年全面建成小康社会的新要求和全面深化改革开放的新任务,今后几年必须在深化改革开放、转变发展方式上取得实质性进展。

    报告强调,新一轮改革目标是建立富有活力、创新导向、包容有序、法治保障的社会主义市场经济体制,具体措施是推动完善市场体系、转变政府职能、创新企业体制的“三位一体”改革。

    报告认为,“三位一体”改革的关键在于“正确处理政府和市场的关系”,为此必须推动行政管理体制、垄断行业、土地制度、金融体系、财税体制、国有资产管理体制、创新体制以及对外开放等八个重点领域的改革。

    报告具体提出了涉及上述八大领域的三大改革突破口:

    一是放开准入,引入外部投资者,加强竞争;

    二是深化社会保障体制改革,设立“国民基础社会保障包”;

    三是深化土地制度改革,集体土地入市交易。

    除了为改革制定“路线图”,报告还给出了改革的“时间表”,建议将改革分为三个阶段,即2013年至2014年的近期改革、2015年至2017年的中期改革和2018年至2020年的远期改革。

    此方案已形成名为《新一轮改革的战略和路径》的读本,并交由中信出版社出版,全书将于11月初上市。

    公务员应保持中产的水准

    北京晨报:公务员的职业伦理和待遇一直是社会关注的焦点,应该怎样看待这两个问题呢?

    杨阳:实际上,在完善了公权力的来源与边界问题、建立了相对良好的监督体系之后,就应该考虑到另外两个问题,就是干部思想教育的建设,和公务员本身的利益保障。干部的思想建设,也可以说是公务员的职业伦理建设,即公务员究竟是一个什么样的职业,应该遵守什么样的职业伦理。另一个问题则是公务员的待遇问题,为了防止腐败的诞生,防止公权力被私人运用,应该充分考虑到公务员本身的利益,使他们保持一种相对体面的生活。

    北京晨报:公务员的待遇究竟应该处于什么样的水准呢?

    杨阳:在一个社会中,公务员队伍应该成为社会的中产阶层,不论古今中外,都是如此,不会很高,但能保持进入中产的水准,以此来维持体面的生活,使他们不至于因为生活的艰难而去贪腐。

    公务员自身收入差距大

    北京晨报:那么我们现在的公务员待遇水准如何呢?

    杨阳:我们的社会中,公务员待遇的平均值不能算低,真正的问题在于上层公务员和下层公务员的待遇、福利差距很大,分化很严重,上层公务员待遇福利非常丰厚,但下层公务员就很低。实际上很多地方的基层公务员,收入非常微薄,生活压力也很大。所以,改善的方式首先可以精简机构,提高效率;其次,缩小上下层公务员的收入差距,而不是整体提高公务员的待遇,如果整体提高,那么当然会加重社会的负担。而缩小差距的话,既不会加重社会负担,又能够提高基层公务员的待遇,这样可能反而会更好地改善公务员的待遇问题。

    反腐,向别人学什么

    北京晨报:对于腐败现象,国外有没有什么好的方式可以借鉴呢?

    杨阳:当然,基本上发达国家中没有类似于“廉洁金”、“养廉银”这样的东西,退休以后该拿多少就拿多少。而在廉洁程度比较高的国家,防止腐败方面,有很多基本的东西是共通的,比如说公务员本身并不掌握多少资源;其次,公务员是在政务官的领导下工作,而政务官是选举产生,基本上他只会尽可能监督公务员的工作,是否渎职、贪污等,因为只有这样,他才能对公民有所交代;其三,政府本身掌握的资源就比较少,而且又受到议会的监督和制约,此外,内外部的监督体系也都相对完善,这个条件,使得腐败被抑制到一个比较低的水平上,腐败的机会相对少,操作上也比较困难,腐败行为自然也就相对会少一点。

    文化也是反腐利器

    北京晨报:那么还有什么可以制约腐败的东西呢?

    杨阳:其实文化上的传统也是原因之一。比如说,在新教国家中,腐败情况就相对轻一点,比如美国、英国、北欧的一些国家。

    因为新教伦理中有比较多的和职业伦理相关的内容。旧教国家中职业伦理的基础就比较弱,比如意大利、法国、拉美的一些国家等。就中国来说,长期的历史文化中,都是重人情、重私人关系的,私人圈子其实也是血缘圈子的放大,所以裙带关系向来是中国传统中常见的现象。而对于公德的养成,中国的传统文化中则相对缺少这样的基础。其实不仅中国,东方国家都是如此。

    晨报记者 周怀宗
 

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