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专家:18个税种仅3个通过立法 个税占税收比可提至20%

2013年11月17日来源:新京报 编辑:吕瑾莹我有话说

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,很多改革的具体方案和后续政策,涉及法律修订修改。例如与税收有关的立法,何时能够推进?劳教废止后,法律如何填补一般违法与犯罪之间的“空白地带”?昨日,新京报记者采访了有关专家。

  【焦点1】

  《决定》提出:逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革,加快资源税改革,推动环境保护费改税。

  新京报讯 昨日,中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示,全会过后,有7种与税收有关的立法需要调整,包括增值税法、个人所得税法、房地产税法等,这些税法都有望在2016年前予以推进。

  在我国18个税种中,只有3个通过人大立法。这三个税种是个人所得税、企业所得税和车船税。其他15个税种,包括增值税、营业税、消费税等主要税种,都是国务院制定条例开征的。此前,关于人大收回税收立法权的计论一直不断。

  施正文表示,《决定》提出要建立现代财政制度,财税改革的重点内容就是完善立法,而建立健全现代税收制度,也必须通过完善立法来实现。但税收法制的完善是渐进的,应该说过去这些年,税收法制进展不大。

  此次全会之后,有7种与税收有关的立法需要调整,施正文介绍,第一是新税种新立法,比如房地产税法;一种是新立法模式,比如税收优惠法;一种是旧税种立新法,比如增值税法、环境税法;一种是现有税法修订,比如个税法、税收征管法;一种是旧税种旧条例上升为新法律,比如资源税法。

  施正文表示,从当前来看,涉及的这7种与税收有关的立法,都有望在2016年前予以推进。但有一个原则,新的税种要开征,必须要通过出台法律,而不宜再像以往那样通过条例来进行,比如房地产税法;旧税种的修订过程中,应当将条例上升到法律层面,这一方面是对税收征收的完善,同时也是回应公众关切,让人大收回立法权最切合实际的举措,比如资源税的立法。

  【焦点2】

  《决定》:建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。

  作为长期关注三农领域的专家,中国人民大学农业与农村发展学院教授程漱兰认为《决定》有关“三农”的条款,需要与现有相关法律衔接。

  她认为,法律是比较灵活的,改革就意味着要修改现有法律。“改变法律不重要,重要的是看改变的方向”。程漱兰说,《决定》中的条款,需要与现有的相关法律衔接。

  ■ 解读

  【增值税法】

  营改增试点铺开后立法水到渠成

  施正文表示,税收立法提速目前已经达成共识,破题重点第一就是增值税法。增值税作为第一大税种,在营改增之后,其征收额度会占到税收收入的40%左右,对它进行立法意义重大。全国人大上届立法规划已经将其纳入,迟迟未推行,是因为增值税正在转型,各地实行营改增试点。按照计划,2015年营改增试点全面铺开,对一些税制要素的设计就有了前期的基础,届时推出立法水到渠成。为此,预计增值税法有望2016年出台。

  【税收优惠法】

  有助于优惠政策科学透明

  施正文说,这是税收立法模式的创新,有助于优惠政策的统一规范和科学透明,以及未来的有效执行。有望在本届人大推出。

  【税收征管法】

  已在征求意见有望尽快推行

  施正文认为,在整体税制转型下,税收征管法的修订非常迫切,比如涉税信息的管理就需要明确,目前已经在征求意见,有望尽快推行。

  【资源税法】

  应将现有条例“升级”为法律

  施正文表示,资源税改革方面,应该很快就要推行,而且在改革当中,应该将现有的条例上升到法律层面。

  【个人所得税法】

  应大幅提高高收入群体税负

  个人所得税法方面,施正文表示,未来修改过程中,应当突破当前仅仅是调整起征点的行为,实现税制模式的转型,使个税更好发挥调节收入分配的功能。

  具体操作上,要通过合理划分税率、合理设定税基的扣除额度、优化税率结构,综合考虑家庭的扣除因素,如抚养、教育等需求,降低中低收入人群税负,大幅度提高高收入群体税负。同时,要通过涉税信息的管理,改变当前高收入群体大面积逃税的现状。

  施正文表示,如果能得到落实,当前个税占税收收入6%左右的现状,可以提高到10%-20%。

  【房地产税法】

  应全社会参与达成改革共识

  施正文认为,应该通过人大的立法来推进房产税试点。房产税是直接税,开征面对的是个人,社会公众会高度关注,对公民财产影响更大,这就要求通过法律集思广益,全社会参与,形成改革的共识,这样的制定程序会更加科学和公平,将来更容易推行。

  【环境税法】

  开征后可筹集资金改善环境

  《决定》提出要推动环境保护费改税,施正文表示,环境税的开征很有必要,现在北京等很多城市的污染已经非常严重。开征环境税后,一方面增强大家的环保意识,一方面规范环境行为,一方面筹集资金为环境改善做基础。同时,此项法律的开征不存在技术难题,可以尽快推进。

  【焦点3】

  《决定》提出:废止劳动教养制度,完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律,健全社区矫正制度。

  新京报讯 “劳教制度”在延续了50多年后被废止,多名法学专家昨日表示,要制定新的法律“违法行为教育矫治法”取代旧的劳教制度,也有刑法专家表示,可以修改刑法中的轻罪,代替现有劳教制度中的轻微犯罪。

  根据1980年国务院发布通知,有轻微违法犯罪行为、尚不构成刑事处罚需要进行强制劳动的人,一律送劳动教养。例如盗窃,只有达到一定数额才会受到刑事处罚,没有达到这个犯罪数额的轻微违法行为人,往往被划归到劳教范围处理。

  我国刑法主刑种类包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑。管制的期限是3个月以上2年以下,拘役的期限是1个月以上6个月以下。全国律师协会刑事业务委员会委员许兰亭表示,从限制人身自由方面看,这些轻罪比劳教两年的处罚还要轻。

  中国犯罪学会副会长陈忠林表示,劳动教养制度的废止,还要等待全国人大常委会履行法定程序,和出台新的法律之间可能存在一个空白期,这个空白期不会太长,在此期间,轻微违法行为可以先适用治安管理处罚条例。

  农民宅基地流转应十分谨慎

  专家认为农村集体土地入市,将涉及土地管理法有关条款修订

  ■ 解读

  农村土地内部使用法律打破

  程漱兰教授认为,按照《宪法》和《土地管理法》的相关表述,农村建设用地只能在符合规划的情况下内部使用,如果外部使用,就必须经过征地,进行农转非。(涉及的法律条文参见《土地管理法》第43条、第44条等规定)。

  这些法律将农村建设用地限制在农村内、在本地流转,由此带来农村建设用地在内部流转中的增值空间减少。

  而这次《决定》提出,“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”

  程漱兰说,“在符合规划和用途管制前提下”这个限定很重要,说明《决定》制定者的谨慎态度。这句话与后面的征地相关表述是连在一起的。农村经营性建设用地放开,而征地范围缩小,以前一些非公益性的征地项目,用于商业开发的征地项目将缩小。

  按照《土地管理法》第60条、61条、63条等规定,农民集体所有的土地的使用权可以参与联营,但不得出让、转让或者出租;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

  程漱兰认为,这次《决定》将原来打着擦边球的一些行为开了一个口子,其主导思想就是在于让市场起决定性作用,赋予城乡、工农同等权利。

  修法应区分对待承包地建设用地

  程漱兰认为,抵押就意味着会发生买卖。一旦抵押失败,就会发生流转,也就会有买卖。而在《决定》中,对于农民个体的权利,承包经营权和宅基地使用权,分别都有“抵押”的表述。

  而按照《物权法》第180条、第184条、《担保法》第44条、第49条等相关规定,家庭承包的土地、宅基地不能用来抵押,只有通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地才可以抵押。

  《决定》的相关表述突破在于其他方式承包的土地可以抵押的限制,家庭承包权也可以用来抵押。

  程漱兰认为,按照《决定》的表述,农民享有集体资产成员权利,承包地、宅基地也都属于集体资产,原来这个成员权利不得抵押,现在规定所有这些集体资产都可以抵押担保,并可以有偿退出。

  程漱兰说,现行的法律对农民承包地、宅基地不得抵押是从农民生存权方面考虑。农民只有一份承包地和宅基地,如果债权与生存权发生冲突,则首先应保障生存权。从这个方面考虑,农民的承包地和宅基地不得抵押。

  另外,按照《担保法》相关规定,债权改变后,不得改变土地用途和所有权。但是如今的《决定》并未有这方面的限制。

  程漱兰说,若农民的承包地和宅基地抵押不能兑现,债权发生改变,势必会改变土地用途和性质,银行或债权人没有义务维护土地原有的农业用途。

  程漱兰认为,今后在修改相关法律时,应对农村建设用地和承包地、宅基地分开对待,不能混淆。对于建设用地,农民应该享受增值收益,而在宅基地、承包地方面,流转应该十分谨慎。否则一旦流转,就会改变农业用途。

  废止劳教健全矫正制度

  专家称轻微违法可适用《治安处罚法》

  ■ 建议

  违法性质较轻者可治安处罚

  劳教制度废止后,原来属于劳教对象的如何分流?全国律师协会刑事业务委员会委员许兰亭认为,可以分为违法和犯罪两类,违法性质较轻的人员,可以纳入《治安处罚法》或《行政处罚法》处罚,如小偷小摸、赌博吸毒等,犯罪行为则可以用刑法中的轻罪量刑。

  据新华社报道,中国社科院法学所研究员冀祥德也表示,劳教制度废止前后需要有关部门出台配套措施进行制度衔接,比如司法机关要出台相应的司法解释,解决轻微刑事违法犯罪处罚问题;行政执法机关通过治安管理处罚法对违法行为进行治安处罚;司法行政机关要加快推进社区矫正制度,才能保障劳教制度废止后相关工作平稳过渡。

  据了解,最高人民法院日前要求各级法院要积极配合劳教制度改革,探索完善轻微刑事案件快审快结机制,有效延伸审判职能,帮助罪犯早日回归社会。

  教育矫治立法处罚劳教人员

  中国犯罪学会副会长陈忠林反对将现有劳教制度中的轻微犯罪行为变成刑法中的轻罪。“劳教的目的是教育,而不是处罚,使用刑法量刑,将扩大犯罪打击面,违背教育矫治的目的。”陈忠林说。

  中国政法大学副校长马怀德也赞同这个观点,他认为入罪化一方面不利于违法行为人的改造和教养,也没办法真正意义上减少犯罪。与之相较,他更倾向于教育矫治立法,这也是目前学术界和实务界渐成共识的观点。

  陈忠林表示,“违法行为教育矫治法”可以填补一般违法与犯罪之间的空白。他认为,该法律应该对违法行为教育矫治的对象、期限、场所、程序等方面进行明确规定。对于情节轻微、认错态度好的违法对象,一般适用《治安处罚法》处置。有多次违法行为、屡教不改、对社会造成较大危害的,应列为矫治对象,在封闭的场合内给予教育。

  马怀德则建议,还要完善相关制度,缩短教育矫治的时间期限、实现教育矫治场所的多元化,建立由行政机关提出教育矫治申请,人民法院最终决定的程序制度,维护公共利益,社会秩序的同时,保障被矫治人员的基本人权。

  本版采写/新京报记者 蒋彦鑫 涂重航 萧辉

  (原标题:7种税法需制订或修订)

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