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财政成国家治理基础,三中全会新提法寓意深远

2013年11月21日来源:中国青年报 编辑:陈剑锋我有话说

  最近,河北石家庄、辽宁铁岭等10个城市获批成为“2013年节能减排财政政策综合示范城市”。与以往示范城市由中央部门内部敲定不同,这10个城市是经过两轮公开竞争、专家答辩后,由专家评审确定的。

  10个城市将优先享受中央财政各项节能减排政策倾斜和资金支持,这也是我国中央财政资金首次进行竞争分配。参评的城市必须提交完备的减排方案,由市长带队进行答辩;而评审专家是评审开始一个小时前才接到电话。跑“部”“钱”进的传统做法在这个项目上几乎没有可能。

  在业界看来,此次中央财政资金分配方式小小的改变,或许有着我国财税体制深层次改革的大背景。

  这一轮财税体制改革在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中被具象为“三条、近1000字”。在财政部原部长项怀诚的记忆中,20年前,他参加起草的十四届三中全会决定中,关于财税方面的内容只有500字,但那500字奠定了我国之后数十年间以分税制为主体的财税体制的基础。

  而这一轮的改革被赋予“再出发”的使命。事实上,改革的含金量远非用着笔的字数所能概括。在诸多财税专家看来,此次决定将财政的作用定义为“国家治理的基础和重要支柱”,意味着今后财政要在优化资源配置、维护社会公平等诸多方面发挥作用,而现有的预算制度、税收制度,以及中央和地方的责任支出与财权都需要变革。

  在十八届三中全会的决定中,这些改革的方向被定义为:改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。

  500字见证20年改革

  作为20年前财税改革的参与者之一,项怀诚认为,以分税制为主体、辅之以转移支付和国库集中收付等制度的这套财税体制,比较好地处理了中央和地方的两个积极性,调动了企业的创造性,更重要的是保证了国家财力20年的持续增强。

  项怀诚记忆中的若干故事见证了1994年起执行、并逐步完善的这套财政制度对国家发展的贡献。1998年夏天,长江中下游地区遭遇洪水,项怀诚陪着时任总理朱镕基视察灾情。

  当朱镕基表示要给一些受灾地区拨款时,地方的书记省长苦着脸说,地方财政没钱。朱镕基问项怀诚国库的钱什么时候能到,项怀诚说只需要4小时,当时朱镕基总理还以为他吹牛。事实上,4个小时之内,国库的救灾款确实到位了。

  在项怀诚看来,经过20年的不断调整,现行财税体制中有很多有价值的制度,在改革中应该保留。而他也注意到,十八届三中全会决定中关于财税体制改革所用的词汇是“深化”。他认为,这意味着,财税体制将在现有基础上进行改革,而不是另搞一套。

  对比20年前的改革方案,项怀诚说,一个重要的变化是此轮方案突出强调,“财政是国家治理的基础和重要支柱”。

  这个特点也被中国社科院财经战略研究院院长高培勇注意到。今天在“财经年会2014”上,他说,十八届三中全会决定把推进国家治理体系和能力的现代化定义为全面深化改革的总目标,相应地,在财税改革的篇章中,则把财政定义为国家治理的基础和重要支柱,从其内在的逻辑来看,建立现代化的财政制度将为国家治理现代化奠定基础。

  “财税改革是这次全面深化改革的突破口和主线索”,高培勇强调,特别是撬动政府职能转变的突破口。高培勇解释说,与政府职能部门活动相关的有两条线索,一条是事,就是政府职能配置的领域,另一条是钱,就是为政府部门履行职能所配置的钱。

  在高培勇看来,两条线索相比,显然从“事”入手,直接调整政府的职能难度大,但如果从“钱”入手:符合市场经济发展方向的政府职能部门,可以多拨款支持;不符合市场经济发展需要的职能,就少拨款,甚至不拨款,以至于这个职能部门没有办法再继续运转下去。

  中央财经大学教授王雍君说,财税改革与国家治理紧密相连,超越了以往对财税改革的常规认识。传统财税改革强调的是财税制度的合规性管理和绩效管理,治理视角的财税改革强调财政授权机制、受托责任、透明度、预见性和参与,这些都是善治的基本元素。

  当然,在肯定以分税制为主体的财税体制20年功绩的同时,财税专家们也看到,随着形势的发展,这套制度已经不完全适应合理划分中央和地方事权、完善国家治理的客观要求,甚至经济社会发展中的一些突出矛盾和问题也与财税体制不健全有关。

  预算改革应建立民意表达机制

  不久前那批申请“2013年节能减排财政政策综合示范城市”的市长们普遍感到,以后要拿财政的钱,过程会越来越透明,也更理性。

  而财政部的官员也表示,未来会在更多领域的资金分配上使用专家评审和竞争机制。财政部门的自由裁量权减少的同时,资金使用方案更加完整,资金绩效目标更加明确,资金分配上的公信力大大提高。

  事实上,预算的公开透明是这轮财税改革中位列第一的任务。在财税专家的讨论中,预算的改革至少有两个方面值得关注,一方面是财政资金的使用要向民生倾斜,另一方面,要建立老百姓对预算的民意表达机制。

  中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为,当前财政支出存在的问题是,政府用于自身消费支出多,用于公共服务少;用于投资多,用于民生少。国家开发银行原副行长刘克崮则进一步分析指出,这种支出结构的危害是,一方面民众需要解决的问题没有得到重视,另一方面,财政支出过多地用于建设和投资领域,也干扰了市场价格信号。

  “财税改革的方向是让公共支出更多地惠及穷人”,王雍君认为,财税改革的当务之急是建立一套公共服务的最低标准体系,让穷人受益。

  王雍君认为,在财政支出方向更多覆盖民生的导向下,中央政府的各个部门应该转变职能,把制定最低公共服务的标准以及监管标准的实施作为自己的主要职能,比如提供干净的饮用水、安全的食品和药品、全覆盖的社会保障体系等。

  在王雍君看来,公共支出民生转向的同时,还应该配套建设参与机制,让穷人有某种途径能够表达他们的话语,而政府需要作出适当的回应。

  国家发改委经济研究所财政金融研究室副主任许生认为,预算改革不应只局限在财政部门内部技术层面的改革,而应有一套包括编制、执行的审查制度,实现预算制衡从内部制衡走向外部制衡、预算审查从形式审查走向实质审查、预算调整从程序调整走向实质调整。

  许生建议,未来应推行预算质询问责制度,建立人大、政协、审计部门、社会公众等多层次的预算质询、问询以及听证制度,特别是,健全人大对政府预算的问责机制,保障财政依法健康运行。

  财权事权承载中央与地方关系

  项怀诚不仅当过财政部长,还在国家税务总局工作过。至今他还记得,我国在税制设计的过程中多次向欧美国家取经。有一次去美国访问,美国国家税务局的局长听说他们一行是来学习美国的税收制度时,开玩笑地说,美国的税收制度是补丁制度,不值得学习。他反而觉得中国的税制值得学习。

  项怀诚说,我国过去20年以间接税为主、间接税又以增值税为主的税制符合这一时期经济发展和国家财富积累的需要。而十八届三中全会决定提出要适当增加直接税的比重,是经济发展的必然规律,而不是否定以间接税为主的税制。

  国家税务总局原副局长许善达从十八届三中全会决定中读到的改革关键词是,“推进增值税改革”。他认为,当前正在进行的营业税改增值税改革可能引发的连锁反应值得关注。

  现行的改革是,营业税改增值税后,税收百分之百归地方,而其他增值税收入中央和地方按75%和25%分配,许善达认为,一个税种,在中央和地方分配中却有两个比例,这样的格局是不可持续的,迟早会并轨,势必会影响地方的主体税种,所以现在就应该对地方税税源的问题未雨绸缪。

  许善达说,他和一些研究者的建议是,把生产环节的消费税转移到零售环节,以此为地方的主体税源。

  许善达说,如果这项改革推出,所有消费品的出厂价就会降低,而消费品在零售环节的税收会有相当幅度的上升。这将减轻消费品生产企业的财务成本,对资金的占压会大幅度降低。

  税收结构的变化将直接影响中央和地方收入的变化。在这轮财税改革中,中央和地方事权与支出责任的重新划分也是重点。

  许善达介绍说,根据财政部的数字,目前中央和地方的收入基本上是五五分成。支出比例则是,地方支出85%,中央支出15%,其余的35%通过各种转移支付给地方。那么未来,什么样的支出比例是合理的?许善达说,是中央上收支出责任,还是加大转移支付力度,这都是值得研究的。

  事实上,就在这几天,财政部部长楼继伟一篇名为《建立现代财政制度》的文章在业界引发关注。他在文章中用了较多的笔墨论述“健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制”。他认为,在事权划分上,要适度加强中央事权,部分社保、跨区域重大项目建设维护为中央和地方共同事权;区域性公共事务为地方事权。

  完善事权和支出责任划分以后,需要相应调整政府收入划分,将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、流动性较大、易转嫁的税种划为中央税,或中央成分比例多一些;将其余具有明显受益性、区域性特征、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划为地方税,或地方分成比例多一些,以充分调动两个积极性。更多的学者注意到,决定中也强调了,要保持现有中央和地方财力格局总体稳定。

  本报北京11月20日电

 

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