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人民日报谈地方债:风险总体可控 政府“家底”较厚

2013年11月04日来源:人民日报 编辑:陈剑锋我有话说

  刘道伟绘

  我国地方债风险总体可控,但不能掉以轻心,偿债能力下降、融资渠道收紧、不透明等因素正威胁地方债安全,亟须建立切实可行的地方债管理制度,实现真正的“阳光融资”,防止隐性债务的风险

  风险总体可控

  债务规模占GDP比重仍在安全线以下,不必“谈债色变”

  “衡量债务风险是一件很复杂的事,没有哪个单一标准是十分有效的,目前国际上比较认可的是比照欧盟签订《欧洲联盟条约》时划出的警戒线,即债务规模不超过GDP的60%。”财政部财政科学研究所所长贾康介绍,国际金融危机爆发以后,欧盟这一警戒线已经失守,法国德国也没能固守住60%,意大利多年负债率在100%左右,出问题的希腊在125%以上。

  2012年,我国中央财政国债余额约为8.2万亿元,假定地方债务余额以20万亿元计,总体债务在28万亿元左右。以2012年52万亿元的GDP规模计算,债务占比为54%。如果按照动态的2013年GDP增长7.5%后56万亿元的规模计算,债务占比则是50%。因此,即使取目前媒体上关于地方债估算规模的最大值计算,我国债务规模占GDP的比重仍在安全线下,总体上风险是可控的。

  需要特别指出的是,各国情况各不相同,60%并不是一条“标准线”,超过60%也并不意味着债务危机就会必然爆发。根据美国国会预算办公室今年9月的统计数字,美国债务总额已经达到其GDP的73%,而这已经是削减债务后的结果,高峰时期一度超过100%。日本财务省今年上半年披露的数据显示,按债务占GDP的比重看,日本已经达到247%,居世界首位。但日本和美国主权信用状况依然良好,尚没有发生政府债务危机的迹象。

  “有债务不一定就意味着风险,低债务也不一定就意味着绝对安全,政府借钱总体而言并不是一件坏事,而是现代市场经济的通行情况,关键在于防范风险的制度建设要跟上。”贾康指出,欧债危机的发生让很多人“谈债色变”,但事实上,政府性债务相对于一般的企业债、金融债等还是要更安稳一些。

  政府“家底”较厚

  地方政府、银行、中央政府三道防线,可控制局部性偿债风险的蔓延

  也许还有人会问,虽然地方债总体风险可控,但是否有可能爆发局部的债务危机呢?

  从目前情况看,由于各地财政状况不同,确实有一些地方面临较大的偿债压力。

  财政部湖北专员办日前对武汉市地方债情况的调研显示,2011年末,武汉市地方政府性债务余额1964.47亿元,相比较武汉本级政府综合财力1058.22亿元,债务率达185.64%,每天需要还债1亿元。根据审计署今年6月发布的审计结果,2012年,有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%,最高者达188.95%。

  然而,对局部性债务问题,不能仅看一两项指标,还要仔细掂量一下政府的“家底”有多厚。

  众所周知,税收收入并非我国地方政府的唯一财政收入来源,至少有两种收入至关重要:地方国有企业的收益和分红,以及从土地出让中获取的收益。

以武汉市为例,事业单位和经营性单位,如燃气、自来水、公路收费、政府招待所等,构成地方政府收入的持续稳定来源。通过发债在基础设施建设上不断加大投入,也带来了土地收入方面的“投资回报”。数据显示,2008年—2011年间,武汉本级政府综合财力年均增长速度为42.69%,高出政府负有偿还责任的债务年均24.29%的增速18个百分点。

  放眼全国,根据东方证券对地方债问题的研究数据,2012年,地方政府资产规模为31.7万亿元,其中,地方政府拥有的非金融国有资产13.3万亿元、非经营性资产11.4万亿元、土地储备6万亿元、地方财政存款1万亿元。单纯从地方政府的资产负债率来看,31.7万亿元的资产对比20万亿元的债务规模也是相对安全的。

  而中央政府的情况更为乐观,2012年,中央政府资产规模为27.2万亿元,2008年以来,资产扩张速度高于负债膨胀速度年均4—5个百分点,2012年净资产达到16.1万亿元。

  “我们的国家不是联邦制的,关键时刻,中央政府对消解地方局部风险不会置之不理。”贾康分析,如果发生最坏的情况,即某个地方出现了局部性偿债危机,至少有几道防线可以阻挡这种结果蔓延:

  首先是地方政府维护当地金融与社会稳定的愿望和能力。事实上,地方官员偿债维护金融稳定和借债发展经济的动力一样强烈,因为任何债务危机的发生都会影响地方政府形象和政绩,一旦出现风险,地方政府会努力腾挪资金,即使“拆东墙补西墙”和变现一些资产,也会想办法解决。

  其次是银行的不良贷款消化能力和风险准备金。目前各地的政府性债务中,银行贷款是主要组成部分。目前,我国各商业银行都有较完善的金融监管和拨备制度,特别是全国性的大型商业银行消化不良贷款能力较强,通过全国性的风险准备金调配,足以应对某个地方的暂时性债务危机。

  最后是中央政府强大的调控能力。即使中央政府不直接出手替地方还贷,还可以采取债务重组、债务延期、投入支持资金、组建资产管理公司剥离坏账等应急手段帮助地方政府与相关银行,这些手段在以前处置重大金融事件过程中有使用的先例。

  不可掉以轻心

  偿债能力下降、融资渠道收紧、不透明威胁地方债安全,亟须建立切实可行的地方债管理制度

  尽管风险总体可控,但决不意味着可以掉以轻心。

  国家发改委投资研究所研究员刘立峰认为,很多地方政府的偿债资金主要通过基金收益、土地收益等预算外收益偿付,房地产价格能否持续上涨需要打个问号。一旦房地产价格下行,就将影响地方政府土地出让收益,偿债能力会大大下降。

  此外,地方政府融资平台和银行贷款的持续收紧,也将影响地方政府持续借债和借新债还旧债的能力。“目前地方政府还本付息的压力很大,新增融资需求又很多,地方融资平台渠道被收紧后,地方政府不可避免地会寻找其他融资渠道,这就有可能滋生其他风险。”中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军表示。

  专家普遍认为,防止隐性债务的风险,亟须建立切实可行的地方债管理制度,实现真正的“阳光融资”。

  “规范地方政府性债务,关键在标本兼治中把握‘治本为上’的制度建设,让地方政府所有的债务都放在阳光下,改变地方政府隐性举债的行为。”贾康认为,当前地方债务最大的风险在于不透明,只要能够规范地方政府融资行为,建立起严格的债务审查、债务风险防控机制,不让地方政府债务出现无序蔓延和暗中积累,整体风险就不会太大。

  目前,审计署已向国家有关部门建议,考虑开展地方公债制度建设,并对相关法规进行修改,以后还可以考虑由地方根据项目情况发行与之对应的市政债。

  “其实,市场经济本身也给基础设施建设领域提供了很多融资手段,只要政府敢于放手让各种社会资本参与其中,完全可以为公共建设提供更多更好的融资渠道。”赵锡军指出,国家一直强调鼓励和引导民间资本进入公共建设领域,如目前运作比较成熟的企业建设经营、收回成本和收益后再转给政府的BOT、BT模式,还有采取公共私营合作的PPP模式,都是比较好的融资方式。

  从长期看,解决地方政府债务规模增长过快的根本还在于深化财税体制改革,在建立起财权与事权相统一的财政分配体制基础上,建立严格的地方财政预算监管体制。

  “当前,新一轮财税体制改革的重点就是进一步完善中央和地方的收入分配关系,解决1994年分税制改革遗留的后续深化改革问题。”贾康认为,在实施了“营改增”等结构性减税的基础上,应该逐步推进完善资源税、财产税等地方税种,积极推进省以下分税制财政体制在深化改革中贯彻落实,加上完善的转移支付机制,可以缓解现实中基层财政困难、“土地财政”和隐性负债等方面的问题,寻求长治久安。

 

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