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教育经费管理存在多项问题 回应质疑制度亟需建立

2013年11月04日来源:光明日报编辑:陈剑锋我有话说

      教育经费实现GDP的4%已近一年。教育部提出,今年是教育经费管理年,一定要用好教育经费,努力办好人民满意的教育。

    随着财政教育投入的大幅增加,用好管好教育经费的任务显然十分艰巨,要求也更迫切,社会关注度也更高。因此,如何解决目前教育经费管理所存在的问题、进一步管理好教育经费以促进教育事业科学发展值得我们探讨。

    教育经费管理存在的问题

    2012年,中国年度财政性教育经费支出总额超过2万亿元,占GDP比重首次达到4%,增加的经费与原有不太完善的经费管理体制间的反差凸显出教育经费管理存在诸多问题。这些问题集中表现为:

    规范、体制不健全。虽然在一些地方有了预决算过程,也有其他各种制度形式,但在实施过程中依然存在过多的人为干扰因素,执行不够严格,经费管理制度的严肃性尚未完全确立。甚至出现了一些地方政府将上级教育专项转移支付打入当地财政收入户头的明显违规行为。还有一些地方资金分配和拨付不够及时,导致接近年底还有大量资金未能使用,而该年度应该做的很多事却未做起来,不只接着又影响下一年度的预算,更大的损失在于贻误了与之相关的一大批教育当事人的成长发展机会。

    绩效目标不明确。教育财政经费用来干什么,这是很多地方至今不甚明了的。加之现有教育管理体制存在条块分割、多头管理、层次多、环节多、运行成本高、效率低等特点,不少人想当然地认为增加的经费应由每个部门都分一杯羹,淹没、模糊了政府教育财政投入总目标。不少地方仅仅将政府的宏观政策作为经费投入的由头和框框,缺少依据当地实际情况解决当地教育实际问题的具体方案和目标,缺少对当地经费需求的全面了解和系统深入的分析,从而导致教育经费使用的绩效不明显,花了大量的冤枉钱。例如,说到教师培训重要,某地教委所属十五六个部门就都争着花钱做教师培训,这个培训班主任,那个培训团干部,还有部门培训党员骨干,又有部门培训教研骨干或青年人才……其结果是政出多门、交叉重叠、低层次重复,计算出培训总量则该地所有教师一年要拿出超过一半的时间参加各种培训,似乎教学工作都不需要做了,未能满足教师成长发展的真实需要,却花掉了大量教育经费。

    分配使用过程不透明。教育经费从根本上说是纳税人的钱,它的分配和使用过程至少需要让纳税人看明白,现实的状况是多数地方难以做到这点,成为公众关注的热点。教育主管部门也曾要求财务公开,但较多关注的是学校内部的财务公开制度建设,作为一级地方政府的教育财务公开程度远远不够,一些地方在项目经费里大量列支正常的办公经费,拓展“三公经费”的支出空间,由此引发一系列社会质疑,有损政府的信誉。由此,一些地方提高生均经费的积极性不高,项目经费却有很大的增长,而项目经费不只在分配环节不够透明,又主要使用在优质学校上,导致教育均衡的问题不但没有解决,反而有所加剧;此外,由于各地发展学前教育的财政经费进入私立幼儿园存在障碍,大量投入在公立园和示范园上,不仅难以实现《国十条》的普惠目标,政府没有很好地担负起“保底”责任,还导致一些地方幼儿园间的差据进一步拉大,加剧了入园难。这些都在一定程度上与经费的分配和使用不透明直接相关。

    鉴于上述问题,今后一段时间内管好用好教育经费不再是相关人员是否尽心尽责的问题,也不再是提出一些一般性的原则或财务纪律要求所能解决的问题,而是要转换教育经费的管理模式,结合政府管理体制改革,在建立透明、有效的政府的基础上去管好用好教育经费。据此,当前最为急迫的是强化绩效目标管理,建立透明的教育财政管理、分配体制。

    强化绩效目标管理,把钱用在刀刃上

    强化绩效目标管理,简而言之就是要把花钱与做事以及所做的事能否达到预期的效果密切结合起来,改变长期以来钱跟人走的经费分配方式,转向钱跟事走,用钱去有效地办事。

    事前绩效评估即是在明确了绩效目标后编制出实施方案,由独立的第三方专业机构对其实施的必要性、可行性、有效性、可持续性、存在的风险等进行公开、公平、公正、科学、规范的评估,对方案预算安排等方面进行综合的评估,从而推进经费投入和管理科学化、精细化,提高经费使用的合理性和预算的科学性。

    过程监督主要是对经费使用过程的关键点进行监督,要求经费的使用方严格按照经过论证、评估的方案用钱,防止“跑冒滴漏”、偏离目标、偷工减料、改变用途、弄虚作假等。事后审计则是依据此项工作方案以及过程中的记录材料对全过程进行审核、检查、总结,并对责任人的工作做出评定,若未实现目标或过程中发现违规则应追究责任。

    有了这些制度保障,才能有效地保证教育经费使用得当,同时也能控制成本、节约经费,提高经费使用的效率和效益。但目前国内仅有少数地方开始建立和使用这些制度,例如北京自2010年开始试行教育经费使用的事前评估,由财政部门委托有资质的第三方公司出面请相关专业的专家、人大代表、政协委员对教育经费支出项目进行事前评估,并初步取得明显的效果。目前各地多数地方尚未开展类似的制度建设,使得加强教育经费的管理缺少着实的制度基础,缺少规范的工作模式,难以保证经费投入与政府政策目标一致,也难以保障财政资金投入的有效性、可行性,也难以有效控制经费投入风险。

    建立看得见的教育财政管理、分配体制

    教育是基本民生,政府在教育方面提供的是公共服务,其中义务教育阶段提供的更是纯公共产品,教育经费的分配、使用各个环节是没有什么不能公开的,也是应该向纳税人公开的。教育经费分配和使用过程的公开是推进政务公开,提高预算安排的透明度,提升政府公信力的有效措施之一,也能有效推进教育的公平和均衡,提高教育行政部门和学校的工作效率。在这方面应着眼于大局和长远,积极推动以下制度的建设:

    一是对社会质疑的回应制度,如乱收费、择校收费、不同学校间的经费分配不均之类社会质疑的热点,应由相关学校或部门直接公开相关情况,以回应社会的质疑。

    二是逐渐推动学校和教育主管部门建立面向社会的年度财务报告制度。让纳税人明明白白地知道教育的经费来源、多少、如何使用、效果又如何。报告应提供本年度经费收支的明细,从而有效防止各级政府或相关部门对教育经费的恶意截留、挪用、侵占,防止各种灰色的教育经费收支,让教育上的钱用在明处,这本身也是教育自身健康的教育价值在行为上的一种必要体现。

    三是进一步严格教育经费的预决算制度。使政府和学校的收支行为得到有效的规范和监督,把全部的教育经费列入预决算程序,制定全口径精细化的教育财政预算,尽力减少直至最终取消各类教育专项经费,保障公众对教育经费预算的知情权,让教育经费预算变得更加公开透明。

    四是建立公众通过一定的程序参与教育经费的分配、使用和过程监督工作的制度,转变政府是唯一决策主体的观念,改变长期以来教育决策过程中“受益人缺席”状态,让有代表性的各个利益相关方表达诉求,直接参与教育经费的决策,将会有效提高教育经费决策过程的合理性,也能有效促进教育公平的共识产生。

    由上可见,改善教育经费的管理,提高经费使用的有效性,严明的财经纪律是基础,强化政府绩效目标管理是突破口,建立透明的教育财政管理、分配体制是保障,必须从上述三个方面同时发力,才能收到公众期望的效果,才能真正办成人民满意的教育。储朝晖  
 

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