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央地财权新调整:抑制腐败空间 把钱花在刀刃上

2013年04月23日来源:《瞭望》新闻周刊编辑:陈剑锋我有话说

  根据国务院办公厅3月26日下发的《国务院机构改革任务分工》,今年6月底之前,我国将“减少、合并一批财政专项转移支付项目,下放一批适合地方管理的专项转移支付项目。相应加强财政、审计监督”。这项任务,交由财政部会同有关部门负责完成。

  而在今年全国两会后公布的《国务院机构改革和职能转变方案》中,关于调减专项转移支付的要求则更为具体和明确——“减少专项转移支付和收费。完善财政转移支付制度,大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目,增加一般性转移支付规模和比例。将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方政府,相应加强财政、审计监督。”

  “大幅度减少”和“下放地方政府”两个关键词,已将“专项转移支付”未来的改革方向说得一清二楚;而6月底之前限期完成,则将促进这项迟滞已久的改革提速。这意味着,长期以来饱受争议的“专项转移支付在转移支付总量中占比过高”的问题,将有望得到解决。

  在接受《瞭望》新闻周刊采访的诸多专家和基层政府负责人看来,中央减少专项转移支付的目的,不仅仅在于抑制部门权力寻租和滋生腐败的空间,抑或改变县乡财政“打酱油的钱不能买醋”的窘境,其背后亦透露出央地财权新调整的方向和轮廓。

  专项转移支付的“红与黑”

  中国幅员辽阔,区域发展不平衡,东、中、西部地区间财力差异较大。转移支付制度,原则上是从富的地区多收一些,补给落后地区,从而缩小地区间财力差异,推进基本公共服务均等化。

  转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两类。一般性转移支付,列入地方财政预算,这部分资金主要是弥补地方财力缺口,不特定用途,更加体现“公平”。

  而专项转移支付,则是中央政府为实现特定的宏观政策目标,或对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金,可以体现中央政策导向,教育、医疗卫生、社会保障、“三农”等公共服务领域是目前专项转移支付的重点实施领域,其资金必须专款专用。

  “专项转移支付更加体现‘效率’和‘灵活’等特点,确有存在的必要性。但现在的问题是,它在转移支付总量中的比重过大”,中央民族大学法学院教授熊文钊说。

  来自财政部的数据显示,2011年,中央对地方专项转移支付占到总转移支付的47.5%。2012年,中央对地方一般性转移支付21471.18亿元,占转移支付总额的53.3%,专项转移支付占比为46.7%。

  “打酱油的钱不能买醋”

  即使在严格执行“专款专用”规定的地方,专项转移支付资金真正使用起来,也不甚方便。

  2011年,我国的专项转移支付有287项,种类繁多,几乎覆盖了所有预算科目。一些项目的资金甚至在10万元以下。“项目和资金过多过碎,难免撒胡椒面”,江苏中部某县负责同志在接受本刊记者采访时说,“专项转移支付资金看似规模很大,但分到各地方的钱则犹如鸡肋,食之无味,弃之可惜”。

  “近年来,基层的民生支出日益增长,地方财力急需要补充。但‘规定科目’的细碎专项资金拨下来,‘打酱油的钱不能买醋’,基层政府无法统筹使用,不能集中力量办大事。有时,还办不成事,每年审计报告都会发现一定比例的专项转移支付不能及时安排使用。这都影响了公共资金的使用效率”。宋世明说。

  “基层政府‘人吃马喂’的必需经费和必要的民生开销,完全可以列入一般性转移支付,在减少‘预算外’不确定性因素的同时,也使基层政府获得更多的自由调配权”,熊文钊认为,减少、合并专项转移支付,增加一般性转移支付规模和比例,已是大势所趋。来源:瞭望观察网

  此外,在现行分税制条件下,资金配套也是专项转移支付的一个痛点。一些专项转移支付,在安排项目资金时,要求地方财政按一定的比例配套各类资金,给地方财政带来了巨大压力。“很多地方债务,都是配套配出来的”,熊文钊说,“央地事权财权不匹配且缺乏基础性研究和计算,地方政府的‘土地财政’、‘高房价’等一系列问题,均与此有关。”

  基层政府,对于专项转移支付的“爱”与“愁”,情绪十分复杂。一位县级干部对记者说,一方面,上级财政资助的项目,确实与他们需要实施的项目吻合或类似,因此基层对争取上级专项转移支付资金的热情一直高涨不减,想方设法包装项目、沟通联络、争取资金。

  另一方面,在大家都拼命争资金,人为造成基层跑部、跑省成本不断增加,加之大部分专项转移支付都需要基层财政配套,更容易产生抵触情绪。这就造成了一些地方怠工、懒政现象。由于专项转移支付的大量存在,某些地方的主政者担心“跑得快马儿吃不到草”,宁愿坐等上级财政的专项转移支付,却不肯根据实际情况积极投入建设。

  “专项转移支付资金使用效率上的弊端给出了明确的提示,即适合地方管理的专项转移支付项目和资金分配不应集中在中央部门,应下放地方政府”,宋世明表示。

纵向调整引发横向震荡

  新一轮的国务院机构改革方案中,中央向地方放权的色彩非常明显。具体到专项转移支付领域,正是要求将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方政府。“纵向的权力下放,将引发横向的结构调整”,中央党校国际战略研究所所长韩保江教授分析说,转移支付是中央与地方关系的主要表现形式之一。它虽然只是一个“点”,但却可以触发一系列的改革和调整。因为,它的背后是预算改革和央地关系调整的大局。

  4月12日,李克强主持召开经济形势专家和企业负责人座谈会时,有学者对中国的税制改革提出建议,李克强表示:“目前,我们要先推动预算改革,树立公信力,再谈进一步推动其他方面的改革问题。”

  “可以说,专项转移支付的大幅减少和权限下放,与预算结构的合理化是‘一体两面’的关系”,熊文钊说,“它虽然只是预算改革中的一个部分,但透过它的调整可以看出预算改革的思路和取向。”

  “预算改革的大背景,是央地之间财权事权的不匹配,这是一个基础性问题。目前中央、省、县市三级的财权、财力结构大致呈现出‘5、4、1’的比例,如果这个比例能够调整为‘5、2、3’或者‘4、2、4’,就将极大地缓解基层政府财政窘迫、无力投入民生建设的现状。”熊文钊这样认为。

  然而目前,由于专项转移支付在转移支付总量中的占比过高,基层政府对于中央转移支付,特别是专项转移支付的依赖性过大。本刊记者了解到,在河南豫西某国家级贫困县,2011年专项转移支付36982万元,占当年财政支出的28.5%;2012年专项转移支付52372万元,占当年财政支出的33.4%。竹立家在调研中看到,某贫困县的专项转移支付资金甚至占到县财政支出的一半左右。有的贫困县不愿努力脱贫,一心只想保住贫困县“帽子”,就是长期过度依赖专项转移支付的极端例子。

  “这样的结果就是,地方没有发展的积极性,缺乏活力”,汪玉凯说,把适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方政府,则可以令地方拥有更大的自主权,根据自身条件,因地制宜地决定项目的规划、设计和资金分配,使地方的权、责更加一致,财权、事权更加统一。

  “可以说,当前要以政治的眼光,从调整央地财权关系大格局的角度,去看待专项转移支付的大幅减少和权限下放”,熊文钊说,否则,只是为改而改、就改而改,不能真正解决问题。

  把钱用在“刀刃上”

  “中央要求大幅减少专项转移支付,对我们贫困县来说是极其不利的。比如我们县收入规模较小,财力仅能维持人员支出,社会公益事业及基础设施建设大多都是依靠上级专项转移支付来解决的。国家在落实这项政策时,应按区域区分不同政策,要有针对贫困县继续给予倾斜照顾的政策”。这是中部地区某国家级贫困县负责同志对本刊记者所说的“心里话”,代表了不少基层单位对于专项转移支付调减的顾虑。

  “该保留的还是要保留,不能一刀切”,熊文钊说,比如国家关于贫困、边疆、民族地区的特殊扶贫资金,以及地震等自然灾害的专项救助资金,等等。“在科学设置专项转移支付的同时,要充分预估改革中容易出现的问题。”

  汪玉凯说,把大幅减少专项转移支付写入国务院机构改革方案中,说明中央已经下决心要大力推进改革。接下来,各部委要认真清理不必要的专项转移支付,减少项目与资金审批,真正放手、放权,不要让部门利益成为改革的阻力。

  从各地方的角度来讲,在承接专项转移支付的项目审批和资金分配时,也要建立科学合理的专项转移支付的使用结构。“有了自主权,更要注意专项资金如何分配,如何发挥最大效益,如何不被挤占和挪用”,汪玉凯说。

  “此时要警惕省区集权的问题”,熊文钊说,我国的一些省区非常大,有的相当于一个欧洲国家的地域面积和人口数量。有“自主权”之后,如何在省区内统筹考虑专项转移支付的项目和资金,又是一个新课题。“一个需要把握的原则是,要把资金投入的重心下移至市县一级,以激发地方活力,把钱用在真正需要的地方”,熊文钊说。

  不可回避的是,专项转移支付资金的监督问题,并不会随着其数量的调减和权限的下放而化解。因此,建立一个对专项资金的使用去向、使用效率的监督制度仍十分重要。“专项转移支付的公开透明,要更多地依靠各级人大发挥质询与监督功能,同时也要引入公众和媒体参与监督”,竹立家认为,“监督要创新、要做实,否则公共资金仍然时刻面临风险”。

  同时,转移支付制度是一项涉及面广、政策性强、影响因素复杂的系统工程。需以法律形式加以规范才能更好地发挥其调控作用。“目前我国还没有‘转移支付法’,建议相关立法应提上日程,以法律形式将转移支付的原则、形式、目标等规定下来”。熊文钊说,“以专项转移支付改革为切入口,我们需要更加细致地研究央地财权事权的类型划分,在科学化、法制化的基础上,通盘规划、分步实施;在建立监督机制的基础上,上下联动、一体化地保证这项改革顺利推进。”

  数以万亿计属于地方政府预算外收入的专项转移支付资金,由于缺乏有效的监管手段,难以保障资金使用效率,易导致一系列负面效应。其中,为人熟知的就是“跑部钱进”。

  2008年,为应对国际金融危机的冲击,中央政府4万亿投资催生大量专项资金向地方下拨。一时间,来争取项目和资金的地方政府人员和车辆,在“热门”部委门前熙熙攘攘。当年的专项资金,占转移支付总量的52.5%。然而,这并不只是特定时期的特定表现。来源:瞭望观察网

  “‘手中没有米,唤鸡鸡不灵’。专项转移支付是部门履行职责的手段,同时也是部门权力的体现、部门利益的载体。”国家行政学院公共管理教研部教授宋世明说,其所强调的特殊性,恰恰给某些人通过特殊手段进行权力寻租创造了空间。

  “在有的部委,一个处长手握几百亿元项目的资金审批权,权力太大了”,熊文钊说,一些有途径、有人脉接近部委的地方政府,正好可以由此找到地方利益和部门利益的“结合点”。

  “会哭的孩子有奶吃,不会哭的孩子怎么办?”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说,一些缺少资源、缺少人脉的中西部地区由于争取不到专项转移支付,财政更加窘迫,这更加剧了地区之间的财政力量失衡,有违转移支付制度“弥补地方发展不均衡”的设计初衷。

  中央政府大笔资金层层下达,虽规定专款专用,但监管起来难免鞭长莫及。2011年,国家审计署在对90个县的财政资金审计中发现,部分专项资金设置交叉重复、部门多头管理和分配。由于监管未形成合力,加之资金拨付链条长,发现多头申报、套取和挪用财政资金等问题金额3.32亿元。

  “挤占、挪用专项转移支付资金的现象,在一些地方已经比较普遍”,国家行政学院公共管理教研部教授竹立家在地方调研中发现,“在某些地方,如果中央下发100元的专项扶贫补贴,但经过‘层层扒皮’之后,真正拿到贫困户手中的,有时甚至不足一半”。

  “专项转移支付难于监管,容易助长部门利益、滋生腐败”,竹立家说,这是中央下决心大幅减少专项转移支付的一个重要原因。(杨琳 秦亚洲 陈刚)

 

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