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专家称反腐在于防控:一味抓官员非真正良策

2013年05月16日来源:中国青年报编辑:陈剑锋我有话说

    我国当前对社会经济活动的监管仍处于比较低的水平。在欧美发达国家,一套房子即便转手多次,每次转手的时间、价格、买卖双方、缴税情况等信息都能清楚查到。可是在我们国家,竟然会出现一个人有好几张身份证,又用每个身份证买好多套房的事情。在这种状况下,官员隐匿、转移财产很容易,申报、公示财产还有什么意义?

    年初,由中国社科院政治学研究所所长房宁领衔的中国社科院“政治发展比较研究”课题组,在以往调研的基础上,对美国、日本、俄罗斯、新加坡、菲律宾等17个国家和地区的官员财产申报与公示制度及实行情况进行梳理,完成了《国外公职人员财产申报与公示制度》一书。4月19日下午,房宁作为主讲人之一,受邀参加了中共中央政治局就我国历史上的反腐倡廉问题进行的第五次集体学习。

    日前,房宁在接受中国青年报记者专访时指出,建立干部财产申报与公示制度应是我国政治建设的目标之一。但建立这一制度的前提是具备相应条件,干部财产申报制度不会一蹴而就,而应循序渐进,不断完善政府对社会经济活动的有效监控等配套制度,以免财产申报与公示制度做成夹生饭。房宁指出,反腐败本质上是控制官员的利益冲突,想要从源头治理腐败,就必须尽快建立官员利益冲突管理制度。

    新一届党中央在反腐倡廉问题上不缺决心也将有所作为

    中国青年报:你们选择“国外公职人员财产申报与公示制度”这个研究主题,是想回应当前社会的现实问题吗?

    房宁:的确有这方面的考虑。不同于一般意义上的学术机构,中国社会科学院政治学研究所虽然做一般性的学术研究,但它更是一个智库。智库要更加关注现实问题,为党和国家的重大决策提供智力支持。

    去年年底以来,社会上对于建立干部财产申报与公示制度的呼声越来越高。我们也认为逐步建立干部财产申报与公示制度有助于反腐倡廉。但想要真正把这件事情做好,就必须充分地了解它、研究它。不但要根据我们自己的反腐倡廉经验,更要参考世界各国的经验教训。我们这次系统研究17个国家和地区的公职人员财产申报与公示制度,正是为了给我国建立这项制度打基础,让我们少走弯路。

    中国青年报:你们的书虽然刚刚出版,据说已经在各个层面引起很大反响。您怎么看当下的反腐倡廉工作?

    房宁:我们党和政府高度重视反腐倡廉工作,过去和现在如此,将来也会如此。每一届党中央和政府,都有责任更深入开展反腐倡廉工作。从近期中央的一系列表态和行动来看,我们新一届党中央在反腐倡廉问题上不缺少坚定的决心,也已经做好准备要有所作为。

    当然,越是想要有所作为,就越应该严肃、谨慎、认真,要充分认识到工作的困难程度,不能草率。我们首先要做的就是充分研究世界各国的经验和教训,做好打持久战的准备。中央的提法很准确,即反腐败工作具有长期性、艰巨性和复杂性。这也就是说,我们的反腐败工作应该有战略眼光,对于腐败问题要步步紧逼,决不能天真地认为可以一蹴而就。

    公职人员财产申报与公示制度并非腐败发现机制

    中国青年报:迄今为止,关于国外公职人员财产申报与公示的研究也不少,你们这项研究与以往有什么不同?

    房宁:以前我们对国外公职人员财产申报与公示的提法太笼统,还有人认为我们照国外制度办就行了。但是,世界上实行这一制度的就有100多个国家和地区,有做得好的,也有做得差的。具体的制度设计更是千差万别,如果要照搬,到底是搬哪个国家的呢?在公职人员财产申报与公示问题上,不进行深入的国际比较分析是得不出什么有益参照的。

    另外,我们之前在提财产申报与公示制度时,往往局限于法律制度本身,最终弄过来的都是一系列干巴巴的法条。法律规定的确是制度的重要组成部分,但在研究一项制度时不能局限于此,还应该看它的实际运行。

    为了克服上述两方面的问题,我们这次研究首先对“国外”这一定语进行了细分,选取了处于不同发展阶段、经济文化背景不同的15个国家和我国香港、台湾地区,详细研究这些国家和地区公职人员财产申报与公示制度。研究中,我们不仅关注各项法律法规情况,更关注制度产生的历史背景、实际运行状况、实际效果、遇到的问题以及配套制度等,力图对这一制度有一个立体的全景式的观察与认识。

    中国青年报:17个国家和地区研究下来,您有什么总体印象?

    房宁:首先是一个误解得到了澄清。长期以来,我们的舆论认为,干部财产申报与公示制度是一个发现腐败问题的有效机制,是威力巨大的反腐利器。但在研究了其他国家和地区的情况后你会发现,人家的确规定了官员要申报甚至公示财产,可是在申报与公示后却并不核实,发现腐败也就无从谈起了。

    实际情况是,国外公职人员财产申报与公示制度并非作为腐败问题的发现机制而存在。建立这一制度,目的是为了构建公职人员的征信体系,让公职人员以申报与公示财产的方式,来显示自己的道德责任感,表明清正廉洁以及愿意接受监督的态度。

    中国青年报:既然都建立了公职人员财产申报与公示制度,为什么不去一一核实呢?

    房宁:这可能有两方面的考虑。首先是成本问题。公职人员是一个庞大的群体,一一核实财产会带来巨大的行政成本,尤其是对一些财产信息管理落后的国家,核实这么大一群人的财产更是不可能完成的任务。更重要的,这还牵涉到对公职人员有罪推定与无罪推定的问题。如果去核实所有公职人员的财产申报信息,在法理上就等于说是推定这些人有问题,这相当于普遍怀疑整个公务员队伍,相信许多政府都不会也不愿这样做。

    不建立有效的社会经济活动监控体系,官员财产申报没有意义

    中国青年报:你们书中有个很有意思的悖论——俄罗斯、越南、印尼等国家,公职人员财产申报与公示制度都显得很完备,但腐败问题却很严重,相比之下,英美等发达国家在这一制度上并不是特别详细周全,腐败问题却轻得多。这怎么解释?

    房宁:这个悖论的确存在。拿美国和菲律宾这两个国家举例。美国关于公职人员财产申报与公示制度的法律规定并不是特别细致,主要就是一部《政府道德法案》。而菲律宾公职人员财产申报与公示制度看上去非常完备、严谨,从1960年开始就不停地制定相关法律法规。即便有看似完备的制度与严格的执行,菲律宾依然是世界上腐败问题最严重的国家之一。

    制度完备的国家反腐效果不好,制度看上去不太细致的国家却比较清廉,这个现象说明,观察反腐问题,不能只局限于公职人员的财产申报与公示本身。我们在研究中发现,各国社会经济的基础管理水平,决定着公职人员财产申报与公示制度的实际效果。

    在欧美等发达国家,政府对全社会的经济活动有着非常严密的全流程监控,在严格的痕迹管理体系之下,几乎每个社会成员的财务、税收以及相关金融活动,都会有详细的统计和完整的记录,而且信息比较准确。由于对整体社会成员有严密的监管,再针对社会成员中的某一群体如官员进行监管就容易多了。相比之下,在菲律宾、越南、俄罗斯等国,虽然制度看上去很完备,但是由于对社会经济基础活动的监控水平不行,官员财产公开与否、公开多少意义都不大,因为政府很难掌握实际情况,更别说通过财产申报与公示来发现、查处腐败了。

    中国青年报:这一现象对我国有什么启示?

    房宁:简单来说,就是建立官员财产申报与公示制度,一定不能急于求成,而是要循序渐进,从基础的配套制度做起,建立有效的社会经济活动监控体系。否则,官员财产申报与公示制度即使建立也没有什么实际意义。

    应当看到,我国当前对社会经济活动的监管仍处于比较低的水平。在欧美发达国家,一套房子即便转手多次,每次转手的时间、价格、买卖双方、缴税情况等信息都能清楚查到。可是在我们国家,竟然会出现一个人有好几张身份证,又用每个身份证买好多套房的事情。在这种状况下,官员隐匿、转移财产很容易,申报、公示财产还有什么意义?我们还有一个文化方面的问题。中国是一个“人情社会”,在一个“人情社会”里实行财产申报与公示制度,更要考虑如何限制亲情、友情对个人财产申报真实性的影响。

    当然,我国有关方面已经意识到这个问题并开始着手行动。比如国务院近期提出,在3年内要实现地级以上城市的住房信息联网。这就是一个很好的方向,但还远远不够。我们在考察法国时发现,人家对官员财产申报与公示的内容规定得非常详细,连人身保险、艺术收藏、无形资产、客户资源等都有涉及。这说明,人家对包括官员在内的所有社会成员的经济活动监控非常严密,这正是需要我们学习的地方。

    中国青年报:有一种观点认为,官员财产申报与公示应该尽快建立,所谓循序渐进的提法都是在给不建立这一制度找借口。对此,您怎么看?

    房宁:我同意对官员财产申报与公示采取积极的态度,但不是急急忙忙搞出一套法条就行了。我们的研究表明,不从整体入手,建立健全对全社会经济活动的监控体系,干部财产申报没有意义。

    当前全社会对反腐败问题的关注度非常高,迫切想要通过各种制度遏制腐败。反腐败需要热情,但不能急躁,带着情绪是做不好工作的。对于官员财产申报与公示制度而言,临渊羡鱼不如退而结网。我们应当在认真研究别人成功经验与失败教训的基础上,从我国实际出发,一步一步建立好这项制度。不然,本来是挺好的一锅饭,最后硬是给做成夹生的,那就太不值了。

    反腐败本质上是控制官员的利益冲突

    中国青年报:在研究中,您关注的是公职人员财产申报与公示,最终的落脚点却在官员利益冲突。这是为什么?

    房宁:我们发现,在研究的所有国家中,公职人员财产申报与公示只是一个表面上的制度,背后的落脚点都在利益冲突的管理上。官员的腐败行为,本质上是私人利益与自己掌管的公共利益之间的冲突,为了私人利益而损害公共利益。从这个意义上说,反腐败本质上就是控制官员的利益冲突。在西班牙等国家,甚至直接在内阁中设有利益冲突办公室这个部门。

    世界上反腐败效果比较好的国家和地区,反腐措施基本都是从控制官员的利益冲突入手。比如在韩国,禁止退休官员从事与退休前工作领域相关的活动;德国专门制定了《公务员兼职法》,对公务人员可以从事和禁止从事的兼职都进行了明确规定;在英国,不只一般公务人员,连国会议员都需要对可能出现的利益冲突进行回避。

    中国青年报:申报、公示财产与控制利益冲突有什么区别?

    房宁:一个是治标,一个是治本;一个是事后机制,一个是事前机制。当从官员申报的财产中发现问题并惩治的时候,腐败行为已经发生,危害已经出现,只能事后补救。但如果能事先掌握官员可能存在的利益冲突情况,并加以避免,就能从根本上防止腐败行为的出现。

    发现官员腐败必须严惩,但是反腐败的最终目的在于防控而非惩治,不去堵住腐败可能出现的漏洞,只是一味抓官员,并非真正的反腐良策。培养一个官员不容易,国家和社会要为此支付巨大的成本。官员是人民的财产,一个贪官落马了是大快人心,但国家和人民花在他身上的巨大成本也付诸东流了,买单的还是老百姓。为了保证人民财产的安全,必须通过制度设计,从根本上防止腐败现象的发生。想要做到这一点,我们应当更加深入地研究干部及家庭利益冲突事项的登记、监管制度,用制度手段管控住官员的利益冲突,从源头上治理腐败。(房宁,中国社科院政治学研究所所长)记者 向楠
 

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