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八问地方政府债务:向谁借钱?怎么还钱?怎么花钱?

2013年07月30日来源: 新京报 编辑:陈剑锋我有话说

       改革开放以来的第二次全国性的地方政府性债务审计,将于8月展开。目前,国家审计署暂未公布本次审计的具体安排。

  但据人民网消息,与2011年的第一次地方政府性债务审计相比,本次审计将更彻底、更全面,将由第一次的“三级审计”(即省级、市级、县级三级地方政府),延伸到“五级审计”(即中央、省级、市级、县级、乡级五级政府)。据此,本次审计将摸清全国政府性债务“详单”。

  什么是地方政府性债务?具体包括哪些?地方政府举债是否符合现行法规?地方政府向谁借钱?怎么还钱?怎么花钱?此前,一些国际金融机构预测,我国地方政府债务可能失控,是否属实?

  针对上述问题,财政部财政科学研究所所长贾康、中央财经大学教授王庸军、湖北省统计局副局长、中南财经政法大学教授叶青等专家学者接受了新京报采访,作出了解读。

  1问

  何为地方政府性债务?

  2011年首次地方政府性债务审计,国务院曾下发文件,其中明确了地方政府性债务的概念和范围。

  地方政府性债务主要由三部分组成:地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、其他相关债务。

  地方政府负有偿还责任的债务,是指确定由财政资金偿还、政府负有直接偿债责任的债务,例如地方政府债券。

  地方政府负有担保责任的债务,是指因地方政府(包括政府部门和机构)提供直接或间接担保,当债务人无法偿还债务时,政府负有连带偿还责任的债务。例如政府融资平台公司向企业举借的债务。

  两者主要区别在于,前者的偿债资金由政府财政负担;后者的偿债资金则来源债务单位的预期收入。

  其他相关债务,是指政府融资平台公司、经费补助事业单位等举借的债务,由非财政资金偿还,但地方政府没有提供担保。据法律规定,该类债务政府没有偿债责任,但如果债务单位出现了债务危机,政府应承担救助责任,因此也划入地方政府性债务范畴。

  2问

  谁是地方政府债权人?

  据审计署副审计长董大胜今年3月通报,目前全国地方政府性债务总额为15万亿至18万亿。巨额地方债务,钱从哪里借来?

  审计署2011年的全国地方政府性债务审计和今年的36个地区地方政府性债务审计显示,地方政府债务“债权人”主要有三方:银行、地方债券、其他单位和个人。

  银行一直是“最大债权人”。在2010年底地方政府性债务余额中,银行贷款占79.01%;截至去年底,36个地区的地方政府性债务余额中,银行贷款占78.07%。

  对比36个地区2010年底、2012年底的债务余额发现,两年来银行贷款占比下降5.6%,而地方债券、其他单位和个人,分别增长62.32%、125.26%。

  为何“其他单位和个人”增幅高达125.26%?

  审计署审计长刘家义上月的审计报告透露了部分端倪,一些地区违规集资、变相融资,金额高达2181亿。

  例如,江苏省如皋市经济技术开发区,2008年至今,已向公众四次集资,承诺利息最高达14%。

  3问

  地方债务资金怎么花?

  按规定,地方政府性债务资金,须用于公益性项目建设。

  2011年的全国地方政府性债务审计结果表明,用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出,占86.54%。7575.89亿花到了“其他项目”,占7.89%。

  审计署未通报“其他项目”的具体内容,但指出,一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场,甚至修建楼堂馆所。还有一部分债务资金,投向了高能耗、高污染、产能过剩项目,以及低水平重复建设项目。此外,2011年审计还发现,19.94亿债务资金被损失浪费。

  今年对36个地区的地方政府性债务审计表明,用于公益性、基础设施项目的支出,占92.14%。审计署特意通报称,对比两年前,该36个地区用于交通运输、保障性住房、土地收储、市政建设这四项的支出,均有增长。但仍有一些地方政府“挪用”债务资金。审计发现,共计378.16亿债务资金,用于非公益性、基础设施项目,或用来归还到期债务。

  4问

  地方政府如何还债?

  据光大证券等金融机构测算,下半年,大约1270亿的地方政府性债务到期,为2000年以来最高。明年到期的债务达2088亿元,比今年增加10%。数千亿的债务进入偿债高峰期,地方政府怎么还?

  审计署发布的审计公告表明,从1979年至今,土地出让收入一直是地方政府主要还债来源。

  2011年对全国的地方政府性债务审计发现,12个省、307个市、1131个县承诺用土地出让收入,作为偿债来源,债务资金量占37.96%。

  地方政府的其他还债来源,还有债务单位的事业收入,如高校的学费收入;经营收入,如车辆通行费收入等。

  由于预期收入不稳定,一些地方政府陷入“拆东墙补西墙”、“举新债还旧债”的“恶性循环”中。

  以车辆通行费收入为例,2010年,全国高速公路的地方政府性债务,借新还旧率高达54.64%,审计署分析的原因为“部分地区的高速公路处于建设期和运营初期,其收费收入不足以偿还债务本息,主要依靠举借新债偿还”。

  5问

  地方发行债券合法吗?

  《预算法》规定,“除法律和国务院文件另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。

  既然法律不允许地方发行债券,那10余万亿的债务是怎么来的呢?据了解,地方政府债务最早可追溯到1979年,当年有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务。至2010年底,全国仅54个县级政府没有举借政府性债务。

  湖北省统计局副局长叶青表示,虽然法律严禁地方发行债券,但未禁止地方政府设立的公司举债。因此,地方政府通过组建融资平台公司,绕开法律约束。

  据审计署去年公布的数据,全国涉及地方政府性债务的融资平台公司有6576家。

  融资平台的最早雏形,始于上世纪八十年代,广东采取了“贷款修路、收费还贷”政策。1994年分税制改革后,地方政府开始更多依赖融资平台,筹措资金。

  叶青说,融资平台大多有政府背景,容易获得银行贷款、发行城投债。但是,融资平台的具体举债规模和偿债能力审核,并未纳入人大审议。所以相当一部分债务,成了隐形债务。

  6问

  国家怎么管地方债务?

  从2011年至今,国家审计署对地方政府性债务进行了两次审计。第一次是2011年3月至5月,全面审计了31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府的债务情况;第二次是去年11月至今年2月,“抽查”了15个省及其所属的15个省会、3个直辖市及其所属的3个市辖区。

  这两次审计,审计署均提出,由于我国尚未出台统一的地方政府性债务管理制度,导致地方政府性债务管理制度不够完善、债务资金管理使用不够规范。两次审计,审计署均重点提及了地方政府融资平台存在的问题。2010年6月,国务院曾下发通知,要求清理地方融资平台。

  但据通报,2011年以来,按银监会规定,共有61家融资平台公司应转为“退出类平台”,但其中的55家并未完全剥离原有政府性债务,或继续承担公益性项目的建设融资任务。而且,还有4个省、1个省会城市的18家融资平台公司,以转为“退出类平台”为由,少统计政府性债务2479.29亿元。

  7问

  债务审计都审计什么?

  2011年国办下发通知,圈定了地方政府性债务审计的四大审计重点:摸清债务规模、结构及增减变化;分清债务类型;分析债务偿还能力,揭示存在的风险隐患;债务管理中存在的突出问题等。叶青认为,本次审计也将主要包含上述内容。

  其中,“摸清债务规模”主要是地方政府隐性债务规模,特别是地方政府借助信托、BT(建设-移交)、违规集资等手段,变相融资所获得的资金规模。此系防范金融风险的重点。

  “债务偿还能力”将分析地方政府的四项指标:债务率、偿债率、逾期债务率、借新还旧偿债率。

  上述四项指标可反映出地方政府的偿债能力。今年对36个地区的地方政府性债务审计表明,不少地方政府的偿债能力堪忧:9个省会城市债务率超过100%,最高的达219.57%;13个省会城市偿债率超过20%,最高的达67.69%;5个省会城市借新还旧率超过20%,最高的达38.01%;2个省会城市逾期债务率超过10%,最高的达16.36%。

  8问

  地方债务失控可信吗?

  此前,穆迪等国际机构预测,下半年中国数千亿债务会给地方政府带来严峻挑战,可能首现境内债券违约。同时,一些业内人士也表示,某些地方政府因过度举债,有可能面临像底特律一样的破产危机。我国地方政府性债务是否会失控?

  对此,审计署副审计长董大胜、财政部原部长项怀诚都曾表示,地方政府性债务整体风险可控,债务优良率为95%到98%。

  财政部财政科学研究所所长贾康认为,对比其他高债务率国家,我国的债务总量在安全区间内,但需防范局部地区和具体项目出现债务风险。

  叶青提出,本次审计是改革开放以来的首次“五级审计”,审计范围首次延伸到乡级政府,由此中央政府能有效掌控地方政府性债务实情。而且,国情不同,即便个别地方政府资金运转困难,也可以通过财政转移支付等方法,帮助地方政府摆脱危机。

  上述专家都提出,迫在眉睫的问题是建立科学合理的地方政府性债务管理模式,比如财税体制改革等,解决地方政府的“差钱”问题;立法放开地方政府的举债权,设定合理的地方债务审核程序。

  记者 王姝
 

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