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官员推诿地方债:上届借钱搞工程 本届绝不还债

2013年08月14日来源:《瞭望》新闻周刊编辑:陈剑锋我有话说

       核心提示:县乡基层债务风险不断扩大,究其原因,基层一把手和领导班子尚未形成明确的政绩考核“债务指标”,导致债务不透明的情况突出,“债务递延”、“前任推后任”的推诿心态严重

  文/《瞭望》新闻周刊记者

  近日,《瞭望》新闻周刊在东、中、西部部分省区调研采访时发现,地方税收结构单一、各类支出不断增加,地方对城镇化简单理解为“增大基础设施投入”,已经成为地方政府性债务逐年增加的主要原因。

  “当前地方政府性债务基本可控”。采访中,财政部财科所副所长刘尚希认为,主要的问题不是债务增长,而是债务不透明,到底有多少说不清;债务使用绩效不高,甚至有地方债务资金闲置两年没用;债务管理缺少科学的债务确认标准,使政府性债务风险难以评估。

  特别值得关注的是,市县乡基层领导没有良好的“债务意识”、“风险意识”,而且存在“债务递延”的“推诿心态”,这是地方债务逐年增加的“思想”和“制度”根源。不少专家学者认为,对地方政府一把手的考核亟待制定相应的“债务指标”。

  税源结构单一致债务放大

  基层政府税收结构单一、薄弱,抗风险能力偏弱,是地方政府性债务逐年增大的主因。山西吕梁市方山县2012年财政总收入8.4亿元,其中6亿元收入来自一两家煤企,属于“一煤独大”式财政,当地2012年的取暖工程中还有2000多万元债务无法落实;2011年的三项整治工程债务还有数千万元。

  山西省安泽县常年税收上缴压力大、可用财力少。近年来几乎每年上划财政都占当地财政收入65%以上,迄今为止还有历史欠账近2亿元未消化。到2017年之前,每年用于还本付息的支出高达2500万元左右,给县级预算安排带来了严重的压力。

  山东省莱芜市钢城区辛庄镇自身的稳定税源只有3个小企业,财力很弱。镇长朱效波说:“即便是有高铁、高速路的前两年,每年镇上资金缺口都近2000万元,如今还拖欠了五六千万元历史债务。”

  与此同时,对城镇化简单理解为“加强基础设施建设”、“投入资金改造城乡环境”,也是造成地方债务“越滚越大”的根源。我国各省区对未来5年城镇化率指标都很高,安徽是达到55%,河南52%,西藏35%,广西53%,湖北58%,云南48%。但发展速度快的背后,仍然是简单的大规模投资。如陕西今年的固定资产投资是1.6万亿元,山西今年的固定资产投资是1.1万亿元,广西的目标则是2017年投资达到3万亿元。

  海通证券的一项调研表明:2009---2011年是我国城镇基建的高峰期,在9个有据可查的样本中,7个样本近年累计基建总投资占地方一般财政预算年收入的8--10倍,或是一年基建投资占一般财政预算年收入的1--2倍。江苏海安财政局局长张忠宏说:“城镇化进程的加快,必然带来巨大的基础建设配套投入,对地方财政的压力越来越大,真正能用现有财力去进行城镇化建设的县乡很少。”

 化债手段只有融资和土地

  国有企业税收上缴中央、资源税上缴省市……由于主要税种都集中上缴给了中央财政、省级财政和市级财政,只有土地增值税、耕地占用税等税种能够一次性给予地方大量财税收入。因此,地方市县政府化解地方债务的办法就离不开“融资”和“土地”,这就形成了盲目投资、脱离实际、过度举债的“逻辑根源”。

  我国城市投融资平台主要集中在省级和市级。不少地方政府热衷于利用自身在地方银行中“一股独大”的优势,“借道”地方银行谋求“发债”。广西南宁、柳州、桂林等地在前几年通过地方投融资平台形成了大量地方债务,如今进入还款高峰期。仅柳州市全年要偿还的地方债务就超过100亿元,而当年财政收入不过200亿元。

  今年以来,工商银行江苏分行与多个地方政府签订了金额超过200亿元的城镇化贷款意向协议,注入城镇化建设。新疆喀什、霍尔果斯经济开发区获多家银行总额达600亿元的意向授信,重点支持基础设施建设。

  江苏梦兰集团有限公司董事长钱月宝说:“这些项目其实还是‘寅吃卯粮’,地方政府以规划手段,以可用财力的3---5倍安排工程项目,通过工程结算款延期支付,但只用2---3成的财政支付完成全部工程建设的目标,其他7---8成的工程款则由民营施工企业垫付,最终还是暗藏巨大危机。”

  而县级政府主要“靠土地”。新疆轮台县财政局局长保剑强说,2010年成立地方融资平台,2000万元注册资金,每笔担保200万元。现在担保了7000多万元,其中很大一部分是靠土地进行质押。山东淄博市高青县财政局局长孟军告诉记者,近年来,高青县历史负债已经达到了10亿元左右,县里通过市级城市资产运营公司来拍卖土地,拍卖价格最高的达120万元/亩。为拿到土地指标,县里不遗余力地推行合村并居、旧村改造、集中社区,为土地指标开路。

  缺少土地指标的地方财政危机日益暴露。江苏省海安县的土地利用规划到2020年可用土地指标为20000亩,但到2012年土地指标仅剩2000亩,土地指标的严重受制,必将成为东部沿海及发达地区财政收入持续增长的瓶颈。

  乡镇政府只好“靠补贴”。莱芜市某镇累计负债超过8000万元,2013年的财税收入要完成4200万元基本上是“天方夜谭”。该镇政府负责人从上世纪90年代开始担任镇长,他总结化解乡镇财政困难方式为“一靠转移支付,二靠上级补贴,三才是靠当地企业”。

 “债务指标”亟待建立

  不少专家学者认为,地方领导只有近忧无远虑,只管眼前事、本届事。一些领导坦言:“上任借了钱搞工程、搞项目,有口碑也有政绩;本届政府绝不能勒紧裤腰带还债。”一些地方甚至流传着“干满一届是熊蛋,两年有效是水平,三年挪窝有能耐。”这种政绩观迫使地方领导想方设法举债度日,收支平衡、地方发展风险等不进入考核视野,自然不会形成“长效机制”。

  一些地方干部及专家认为,要化解地方债务问题,必须在现任领导班子成员就任之初、离任之时进行地方债务审计、债务公示和债务考核,形成地方政府可控的举债、还债机制。

  首先,要使地方债务摆上台面,将县乡财政透明公开常态化。浙江大学区域经济发展博士杨天保认为,县乡财政收入支出要取信于民,就应该向老百姓公布一本看得懂的财政账目,使老百姓知道政府借债是否干了实事,逐步形成老百姓与地方官员对“是否借债、借债规模、偿债形式”等问题的关注度。

  其次,构建资本性预算体系,尽快出台针对县乡基层政府的债务考核制度。中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为,以中央财政的能力化解目前地方政府负债难题不大,但必须高度警惕债务增量的出现。这就需要尽快在省市县一级构建资本性预算体系,同时出台对基层政府的债务考核制度,从“制度建设”和“官员政绩”两个角度来形成地方债务问题的良好机制。

  其三,在适当的时候,有选择性地为地方债“松绑”。一些学者认为,地方债的发行是解决地方经济长期发展的国际惯例,中央政府应尽快布局对收入稳定增长、还款来源可期的地方,给予发行地方债的鼓励性措施,将目前通过地方政府平台、地方国有企业发债等“遮遮掩掩”的地方债务“阳光透明”化,实现“开前门,堵后门”的目标。

  其四,积极探索城镇化投入新来源,逐步化解系统性风险。专家认为,城镇化建设带来庞大资金需求,需不断引入和完善市场化的融资模式,综合运用长期债券、信托、股票等市场化融资方式解决城镇化建设资金难题,土地的增值收益也可用于逐步偿还地方债务。(本文采访:吕福明、何丰伦、贺占军、陈刚、韩洁、吕晓宇)

 

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