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教授谈所提养老金改革:领取延迟或因寿命增加

2013年08月22日来源:新京报编辑:陈剑锋我有话说

  杨燕绥

  人物简介

  杨燕绥 清华大学教授,清华大学就业与社会保障研究中心主任。她出版过十余部专著和译著,先后承担过国家自然科学基金、社会科学基金、世界银行、国际劳工组织、世界卫生组织等科研合作数十个项目,是中国社会保障领域知名专家。清华大学提出的养老改革体制方案主要设计者之一。

  目前人社部等正在抓紧研究养老保险的顶层设计方案,来自社科院、人大、清华、武大等院校的多个专家团队参与制定了多套改革备选方案,清华大学近期率先披露了方案。

  清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥和她的团队建议,在目前的社会统筹和个人账户结合的“统账结合”制度基础上,将养老金变为“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”的二元结构。前者保基本,不同人之间差距小;后者则拉开差距。

  他们建议,改革机关事业单位养老金,即公众关注的养老金并轨;也建议延长领取退休金年龄。这两点正是公众关注的热点。

  在杨燕绥看来,“并轨”和“延退”受到关注并不意外。对于“延退”,由于中国没有精算模型,政府说不清,老百姓看不明白,当然要反对。

  在他们的方案中,更看重对养老金制度的“大整合”,即只有一个统一的、全覆盖的养老金制度。这正是中国过去对待养老金问题所缺乏的。

  杨燕绥团队认为,未来实现“国民基础养老金”下的老有所养,从财务上说不成问题。但在老龄化社会中,除了向年轻人要钱(即国民基础养老金)养老,还应该鼓励老年人出来工作。

  “提低就高”是短期行为

  如果不调整中国养老金的结构,机关事业单位养老金还是涨得比企业快,差距不是缩小了,而是扩大了。

  新京报:解决养老金的双轨制问题,很多提法提到“提低就高”,但“就高”这个做法,在财务上中国养老金体系能否承受?

  杨燕绥:你的问题很好。现在机关事业单位的退休金是1958年开始推行的,1958年中国的干部刚开始拿工资,工资只够吃饭养小孩;退休的人也要吃饭,因此退休金是在职干部工资的80%-95%是合理的。

  但现在情况变了。实际上1998年以前,企业职工也是这样发退休金的,但后来发现发不起了。

  去年城镇企业职工的养老金平均是1720元左右,全国机关的退休金平均数,公布的数据在2700元到2800元之间,比企业多了一千多,但实际上各个机关单位都有补贴,好一点的单位有六七千,而且个人不需要缴费。

  人社部说结束双轨制我理解也是说的这个,但“提低就高”,把企业职工低的部分向机关事业单位高的部分去靠拢,最后两边齐了。

  这样做有两个问题,第一个是老龄化社会里,政府解决养老金的责任和角色是什么?十八大报告里面提“全覆盖、保基本”,如果全都向机关事业单位看齐,一年两年补得上去,长期补不上。

  还有一个问题是,政府的角色到底是什么,如果“就高”,拿四五千还叫不叫保基本?

  所以我觉得这个说法是短期行为,长期看不可持续,之前提出的“全覆盖、保基本”的原则也流失了。

  新京报:你对此前政府从2005年开始连续上调城镇职工基本养老金10%,是持反对态度的,你说这是福利主义的陷阱?

  杨燕绥:我觉得这违背了政府保基本的原则。一概上涨10%是政策一刀切,是公共政策失误,不管你原来拿一千还是三千,都涨10%这公平吗?另一方面,长期来看,这在财务上不可取,也与全覆盖保基本的原则相悖。

  也许这次的博弈激烈,最后确实压力大,政府还有更多的事情要解决,最后就采取给低的往上调一点,但如果不调整中国养老金的结构,机关事业单位养老金还是涨得比企业快,差距不是缩小了,而是扩大了。

  “调低就高”最简单,都不用讨论,什么顶层设计都不用。

  新京报:那解决这个问题,你们的方法是怎样的?

  杨燕绥:我们的方案,是在老龄社会发展的战略高度,建立全覆盖的、城乡统一的,分步实施的国民基础养老金和个人储蓄养老金二元结构。

  社会老龄化,年轻人要养的老人多,养老金怎么办?自己存点,老了以后跟年轻人要点(年轻人缴费,政府给你转移支付),这就是二元结构的养老金,

  我们的方案是针对大双轨,也就是职工和居民统一,所以叫大整合。

  国民基础养老金应该是公共品,公共品是由政府来提供的,差异不能太大,如果有差异也得摆在桌面上。比如不纳税的人要比纳税的人低一点,纳税低的人要比纳税高的人低一点。

  比如清华方案里面,基础养老金有40%、50%、60%替代率的区别,公共品的差异是根据人的贡献有一点差异,但它可以保证“基本”,差异不太大。

  中国养老金陷入“水草式困境”

  职工按个人工资8%的缴费,就是中国养老金的“水草”。没有人说得清楚这8%是费,是税,还是储蓄?

  新京报:你有个“基础养老金总理和人民差不多”的说法。

  杨燕绥:去年的人大会期间,我在人民网说总理和人民的基础养老金差不多。有个教授给我写信,说不要拿总理开玩笑。

  我反过来问他,基本养老金是吃饭的,总理比农民吃饭能多多少?

  另一个制度安排是个人账户,这个账户里的差异怎么来的,根据你的就业年限,根据单位给你的缴费,根据你自己的缴费,根据投资收益,这个账户有差异是公平的。

  我们认为养老金的大准则就是国民基础养老金加个人账户。国民基础养老金是到60岁全领,将来以后慢慢提到65岁全都领;个人账户16岁开始都存。年轻人说我晚一点好不好,因为我要养孩子买房子,也可以35岁以后存。反正你自己存时间长收益多,时间短就收益少。

  新京报:你说的这个,是对目前“统账结合”的基础做优化,还是重新建立一个体系?

  杨燕绥:是在统账结合这个制度上的一个调整。个人账户的挪用是从1998年开始的。我们的养老金是中央点菜,市长买单。要是市长没钱怎么办?所以市长没吭声就把手伸到了个人账户。

  中国养老金就陷入了一个“水草式困境”。我年轻时游泳有过陷到水草里的经历,越陷进去越不能乱扑腾,越扑腾水草越缠你。

  中国养老金的“水草”是什么呢?就是8%的个人账户(职工按个人工资8%的缴费)。

  在个人账户推出之初,讲的是个人储蓄应对中国未来养老,1993年十四届三中全会也写进去了。但1998年国企下岗职工几千万,平均年龄47岁,中央没有预算,地方来买单怎么办,它就把手伸到个人账户里去了。

  从那以后,就没有人说得清楚这8%是费,是税,还是储蓄?没有一个国家的养老金个人账户和社会统筹由政府一起发,中国没有民法只有通则,没有产权法只有物权法,这8%的产权说不清楚。

  索性现在的一些做法,让它(个人账户)看起来像个人储蓄,比如个人账户可以全额转移等。

  “不透明”所以才会被反对

  美国有精算模型,民众知道养老金哪一年就维持不下去了,延退大家都能接受。中国没有精算模型,政府说不清,老百姓看不明白,当然要反对。

  新京报:你们的方案是大方案,有并轨和延退,但在网上,大家认为还是先要并轨,你怎么看?

  杨燕绥:我看网民在讲,想延退?那你先把并轨解决,先讲公平再说将来的事。

  我能理解。但我们的方案是把延退和并轨平行提及的。我同意网民先讲公平再讲持续的看法,但到现实中,公平与持续得一块讲。不能持续也就没公平了,比如像希腊那样,缸里都没水了,大家都成穷光蛋了。

  养老金是社会公共政策,20年不算长。如果当成短平快,三年五年解决,总找不到好的方案。所以要给老百姓一个大蓝图,明确时间表,我想大部分人会支持的。  我想说的是:第一,把并轨和延退同时考虑,没有先后;第二,我们说的65岁是领取养老金的年龄,我们没设定退休制度,领取养老金跟退休的时点是分开的,只有中国目前是捆绑在一起的。

  退休也就是退出劳动力市场,因人而异,有弹性;但领取养老金的年龄要统一,是刚性的。

  并轨和延迟必须同时进行,要并轨要算账,必须要同步。

  新京报:也有人对延迟领取退休金年龄的必要性存疑,也有人觉得,延长了之后,自己不一定有希望拿回自己的养老金。

  杨燕绥:我们给出的方案里涉及领取养老金的年龄,是根据人口统计和精算原理计算得到的,它只是一个学术性的结果。计算的结果是,一般退出劳动力市场后预期余寿平均15年。

  在平均寿命75岁的条件下,领取养老金的年龄应该是60岁;到2030年,中国人均寿命可能达到80岁,领取养老金的年龄就应该是65岁。

  按照中国现在的情况,15年内,你交的养老金肯定领取完了,现在只有少数高收入的人领不完,而收入低的人养老金与工资倒挂。

  对于女性来说,如果到2030年65岁领取,相当于延长了15年,这确实压力很大。但我们给出的是一个学术方案,是客观数据不是政策。

  按照现在的领取退休金年龄,到了超级老龄化社会,两个工作的人养一个退休的,年轻人会觉得买不起房子养不起孩子,只能降低养老金替代率,比如从50%降到40%,老人马上就搬起凳子去市政府坐了。

  其实看实际的赡养比,中国在2007、2008年就进入了深度老龄化社会,提前老龄化,压力大的是年轻人,领取养老金年龄提前一年,税就得往上涨。

  新京报:你的意思是这里面涉及不同年龄阶段人们的代际公平问题?

  杨燕绥:这是一个人口结构问题。老人多了,老人就得多干一点;年轻人就得多挣一点,总不能让婴儿去劳动吧?

  在西方70岁的老人还想工作,为什么?家里钱没存够,不够养老。老龄化社会的规律就是鼓励老年人多工作。

  比如要加快养老服务业,这些行业是人工密集的行业,很多岗位并不需要年轻人,不需要高学历的人。

  比如现在去新加坡,去加拿大,你去机场看看,推行李车的人都是70岁的人。

  我刚去过成都、广元县、佛山县,他们已经进入超级老龄社会了,领取养老金的人已经占到了22%,政府开发了什么项目?组织老人到私人的橘园里面摘橘子,上午摘完一车25块钱,工钱够一天喝茶。

  政府应该提供培训,引导他们居家就近参与老年服务业。

  新京报:你觉得民众反对延迟退休,还有没有什么深层的原因?

  杨燕绥:因为中国从来没有养老金精算模型。美国早就有这个,向所有民众公布,大家知道养老金哪一年就维持不下去了,推迟退休年龄大家都能接受。

  中国没有精算模型,政府说不清,老百姓看不明白,当然要反对,这是养老金教育缺乏到极致的表现。

  应该给全国人民一个大整合的蓝图,然后分步执行,而且要有时间表。我们的方案出来后,海外媒体关注的都是大整合与时间表,而不是延退。

  管理是比财务更大的问题

  中国真要解决全国统筹基础养老金,不是钱的问题,是管理问题。所以体制要改革,养老金的改革才能进行下去。

  新京报:你说到养老金的改革,财务不是大问题,那什么是大问题?

  杨燕绥:我们指的是“国民基础养老金”。国民基础养老金的成本,按照2010年和2011年的数据算,也就占GDP的1.57%,财政支出的8.9%。

  在英国这一数据(GDP占比)是3.18%,美国是5.1%。所以中国真要解决全国统筹基础养老金,不是钱的问题。

  这是管理问题。我们说要心中有数,脚下有路。居民信息管理是实施国民基础养老金的条件,只有形成了全国的居民信息向上集中,才有国民基础养老金与相关公共服务向下派送的机制。

  问题是,现在“没数”。这样的情况下,钻空子、搭便车的情况没有办法制止。

  比如北京某区最近抓了一个套取养老金的案子,该区的数据都不能和其他区沟通,三年拿走三百多万。我们在地方调研发现,农民工失地进城后都进了职保,有的城乡居民也找关系进职保,8000元一个名额。

  这不都是钱的问题,是管理的问题,只要信息不能向上集中,顶层设计就是空。

  现在是部门利益第一,把垄断数据当成权力的基础。所以体制要改革,养老金的改革才能进行下去。

  财政部部长楼继伟说,财政要加大支出,但社保制度千疮百孔,有多少钱都漏下去。我觉得这说得非常对。

  新京报:个人账户巨大的空账也不是问题吗?

  杨燕绥:空账是个人账户被挪用的部分,我们建议各省市将自己的空账补齐,即市一级统筹养老金用结余补足本市个人账户空账。

  到2012年底,个人账户有2.5万亿的账面记录,人社部说各个省结余养老金2.1万亿,比如广东这些先用农民工的地方,他们收了养老金,人走了养老金还留在这里,各个省市都有。

  补完了账面也就四千亿的缺口,剩下部分怎么办?省级政府、中央政府协商多渠道筹集资金解决,2015年就可以完成。

  应对老龄化时间很紧

  乐观测算,按照工资基数上涨,把养老金替代率下降一些,到2022年还能收支平衡,未来赤字就急剧上升。

  新京报:为什么在目前的时间点上提出这些方案?

  杨燕绥:大背景是中国经济放缓和老龄化。

  中国2000年进入老龄化,2025年深度老龄化,2035年超级老龄化,按照各国的经验,养老金政策至少提前30年。

  老龄人口的资产结构最好的美国和澳大利亚,他们都用了30年以上的时间来调整。

  人口学家说中国老龄化社会还不算太老,这是人口学家,但从养老金政策看,要三四十年做准备,中国已经很晚了。到2035年两个养一个,老龄化速度太快。

  我们乐观测算,按照工资基数上涨,把养老金替代率下降一些,到2022年还能收支平衡,未来赤字就急剧上升。

  我们在这个时间提出这样一个方案,第一,时间表很紧,我们要积极一点;第二,我们觉得政府过于拘泥于部门利益难以妥协;第三,我听到了一些短期行为的建议,我们的方案出来,希望推动这方面的改变;第四,出来以后听听老百姓的意见,看看老百姓听什么、骂什么。

  新京报:机关事业单位是一个很大的群体,让他们自己革自己的命,阻力应该会很大?

  杨燕绥:这个问题说过很多次。关于机关事业单位,我们给出一个方案:退休金渐退,职业养老金和个人养老金渐进,让这三者加起来的替代率能达到80%。

  我认为大部分国家公务员养老金的替代率都能达到80%,因为他们在职的时候基本是低工资,养老金相对高。按照方案,机关事业单位养老金替代率每年降低一个点,如果2017年开始,20多年可以降到和国民基础养老金一致。

  当然现在一些替代率80%以上的人肯定不高兴,但必须要有妥协。

  新京报:但这个20年的并轨,对于老百姓来说会不会觉得长了点?

  杨燕绥:养老金是社会公共政策,20年不算长。如果当成短平快,三年五年解决,总找不到好的方案。

  现在的方案虽然要20年,但前台不动后台动,实际待遇没有下降。

  所以我说要给老百姓一个大蓝图,明确时间表,我想大部分人会支持的。

   新京报记者 吴敏 实习生 黄婧

  摄影 新京报记者 秦斌
 

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