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开发区官员频成“腐败明星” 监管滞后大开寻租之门

2013年09月16日来源:半月谈 编辑:陈剑锋我有话说

      早在2010年,天津市委原常委、天津滨海新区管理委员会原主任皮黔生因受贿、滥用职权罪被判决,引起社会热议。当前,在各地开发区建设高歌猛进的同时,开发区腐败案件仍处于高发态势。部分经济开发区何以沦为腐败高发区?开发区腐败有何特点?如何才能有效遏制?

  窝案串案多发,呈集成腐败之势

  开发区腐败往往涉及严重的职务犯罪,窝案串案、大案要案多。开发区腐败窝案、串案高发,这与当前开发区园区多、项目大、资金密的特点密切相关。

  在湖南湘潭,全市范围内有省级以上的示范区、开发区共计6个,其中国家级园区2个,省级园区4个。2008年以来,湘潭市省级以上园区共发生职务犯罪案件14件21人,其中21名犯罪者中,单独犯罪和非窝案串案的仅4人,其他17人不是共同犯罪就是串案。

  海南三亚海棠湾诈骗贿赂案是海南省近年来最大的一起利用开发区征地进行诈骗贿赂的案件,也是一起典型窝案串案,涉案金额7亿多元,涉案人员120人。

  海棠湾位于海南省三亚市东北部海滨,与亚龙湾、大东海湾、三亚湾、崖州湾并称为三亚五大名湾。2009年,海棠湾开发初期,随着大量资金和项目涌入,社会上一些商人蜂拥而至。

  海棠湾管理委员会的一位知情人士说:“时任海棠湾的主要负责人利用开发机会捞钱获利,许多工作人员效仿,导致违法行为愈演愈烈,骗取金额越来越大。”

  除了窝案串案多发,在一些开发区,项目、土地、人事腐败并发,有集成腐败之势。清华大学工学硕士毕业的肖明辉年仅33岁,海南省洋浦经济开发区规划建设土地局原副局长,主管建设工程。在5亿元的工程招标中,肖明辉收受1611万元的“好处费”。

  “土木工程是一个充斥着一夜暴富神话的行业。5%~10%的‘好处费’是行业内众人皆知的潜规则。”肖明辉不服气地说,“工程款5%的‘好处费’,我只拿3%,和其他一些工程领域‘好处费’相比不算多,而且这样抽取提成的做法在一些经济开发区都比较常见。”

  在一些开发区,与工程腐败并生的是土地领域的腐败。

  2012年4月,江西省高级人民法院对南昌市委原常委、南昌县委原书记汤成奇案作出二审裁定,驳回上诉,维持一审判决。汤成奇受贿3901万余元、玩忽职守、滥用职权,造成国家损失2.8亿多元;而此前的2月14日,南昌市青山湖区原副区长吴腊根因索贿受贿1645万元被判刑。

  汤成奇由一名小学老师到一名副厅级干部,吴腊根由一名村干部到手握重权的副区长,两人都曾在经济开发区担任过一把手,都曾分管或主抓过招商引资工作,两人腐败的经历都跟土地和工程建设领域有关。

  除了项目腐败、土地腐败之外,开发区中用人腐败也开始曝光。2012年2月20日,多个论坛上出现了一篇名为“涟源市公务员选拔招聘,录取结果多为领导亲戚”的帖子。帖子中曝光了湖南涟源市经济开发区这场“萝卜招聘”。

  在涟源市经济开发区公开选调15名工作人员的考生成绩表上,除了考生的笔试、面试和测评成绩外,在备注一栏还分别标有“市领导打招呼”“家境好”“副市长侄女”等字眼。对于最终入选的15名考生,爆料人称,有13人是“关系户”,猫腻出在选调考试中的“测评”环节,“领导打招呼的、有钱有关系的比那些没家庭背景的测评成绩高出许多”。

特殊体制下,“一支笔”大开权力寻租之门

  半月谈记者了解到,海棠湾在开发过程中,实行管理委员会领导和镇领导交叉任职。海棠湾工委副书记、管委会主任和镇长李骥身兼三职,手中掌握了几十亿元的签字审批权。经三亚市中院审理查明,李骥利用职务之便,为他人牟取利益,多次非法收受、索取他人钱财1440万元。

  “虽然身为洋浦经济开发区规划建设土地局副局长,但在造价高达5亿元的项目中,肖明辉是名副其实的一把手,由他一人既负责合同文件起草,又负责中标企业的选择。”在该案一审审判长伍柄霖看来,开发区工程招标领域一把手的监管缺失,使肖明辉公然索要好处费,并非法收受财物逾1600多万元。

  海南省人民检察院的一位检察官对半月谈记者说,部分地区的经济开发区成腐败高发区,一些经济开发区的官员成为“腐败明星”,究其原因,开发区集中了大量经济资源,官员兼职现象普遍,监管机制建设普遍滞后,内部管理制约松弛,加之各地为招商引资展开恶性竞争,以发展经济为名制定了各种优惠政策,为开发区官员提供了巨大的寻租空间。

  “一块土地的背后,往往交织着各种权力的拉动和平衡,权力干涉与渗透很多。”海南省中邦律师事务所律师张孝民分析说,在大部分经济开发区的工作中,项目、土地等是最为关键和显示政绩的事项,而现行土地管理法规中,对土地征用的条件、征用租用土地的价格、土地补偿费的标准等仅作了原则性的规定。在处理具体的土地事务中,一些经济开发区对土地有很大的出让权、定价权,有关的决策人员、经办人员拥有很大的自主决定权。

  中国法学会职务犯罪侦查与预防理事会理事、高级检察官饶力明认为,一方面,开发区党政官员的级别要高于其他行政区域,有的开发区享受的经济审批权限甚至与所在城市是平级;另一方面,开发区普遍机构精简,办事高效,讲究特事特办,有时甚至会“倒着办”。

  在这种情况下,旧的规矩被打破,新的规矩又建立不起来,极易发生腐败现象。特别是城镇化进程中土地开发较多、建设规模较大、生产要素流动比较快,而相关的配套管理措施跟不上,土地、建设工程领域容易成为腐败的高发领域,市场机制在资源配置和预防腐败方面难以发挥作用。

适度分解权力,健全制约监督机制

  开发区一般不是建在人群熙攘、耳目众多之处,而处于城市周边相对隔离的环境,极易自成一体,形成“独立王国”。当前开发区腐败犯罪手段隐蔽,给监督带来难度。

  对开发区而言,管理体制的特殊性决定了监督体制更需要进一步完善。尽管开发区的经济总量、建设规划早已超越了大部分的县市区,但普遍没有人大、政协一类的监督机构,管理部门只需要向上级党委和政府负责。

  而且,开发区实行的是党政合一的管理模式,在这种情况下,往往容易片面强调经济建设工作而忽略党的建设,包括党风廉政建设。加上当前同级纪委监督同级党委的体制,党内监督较难落到实处。

  饶力明认为,发案的园区普遍存在制度不健全、不完善、执行不力的情况。园区的土地出让、税费优惠、征拆补偿等重大事项本应集体决策,但有些园区往往是一把手说了算。个别事项虽然经过了会议决策,也只是走走过场。园区作为特殊的机构,政府给予了一些特殊的权力,与政府其他监督部门交往甚密,这也在一定程度上降低了监督的效果。如信息不公开不透明,纪工委职能不到位等。

  “绝对权力”必然导致“绝对腐败”。饶力明认为,要依法限制经济开发区干部的权力,尤其是要限制一些所谓“高配”的一把手权限,尽快建立一个完善的相对独立的监督检察体系,强化对开发区一把手的权力约束与制衡。

  他建议,预防开发区腐败,尤其要强化制度建设,健全区务公开制度,适度分解权力,使职务犯罪不能为。在重大事项上实行立项与决策分离,对一些权力比较集中的土地出让、征地拆迁、工程承包等关键业务环节和高风险岗位,按照“事权分离、权力分解、相互制约、规范程序、公开透明”的原则,实行有效管理和监控。同时,对开发区工作人员,特别是领导干部、一把手,要综合利用权力机关监督、党内监督、行政监察与审计监督、舆论监督和社会监督相结合的多种手段,建立廉政园区。(记者 陈文广 傅勇涛)

 

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