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京津冀区域规划3.0版将落地 之前耗时十年未出台

2014年04月14日来源:新京报编辑:陈剑锋我有话说

  从2005年批复浦东新区综合配套改革试验区至南沙新区获批,近年来,国家战略性区域规划已出台了53个。但2004年就提上日程、三易其名的京津冀区域规划,一直未出台。

  今年2月26日,习近平总书记主持召开座谈会,对京津冀协调发展提出“七点要求”,明确表态要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式。至此,京津冀区域规划编制驶入“快车道”。

  4月9日,国家发改委发布消息称:正在会同有关部门和地方研究编制首都经济圈一体化发展的相关规划,规划范围包括北京市、天津市和河北省。规划将根据编制工作进展情况适时出台。

  发改委上述表态,被视为京津冀区域规划3.0版即将落地。但国家级战略规划如何编制?京津冀区域规划为何耗时十年未出台?跨区域规划怎样平衡相关各方的利益关系?上述问题依旧值得探讨。

  编制

  部委“组团”调研跨区域规划

  目前,已有53个国家战略性区域规划获批,经历了2009年到2011年的密集批复后,区域规划不再扎堆铺开。想让区域发展上升到“国家战略”的高度,首先需要一份区域规划,那么,一份区域规划是如何出炉的呢?

  国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成、中国社会科学院经济研究所研究员徐逢贤等区域经济专家表示,目前,我国只有一部城乡规划法,包括国家战略性区域规划等重要规划在内,编制程序、编制原则等都尚无法律规定。

  通常情况下,“单地规划”(即重要城市规划和省内城际规划),一般由地方先行编制草稿,经国家发改委牵头修订、和国家部委协调后,报国务院批复。

  比如云南桥头堡规划。云南省桥头堡办专职副主任李金泽表示,云南省政府向国务院上报《规划》建议稿后,国务院批转国家发改委牵头组织编制。省政府和省级相关部门负责人随后进京,“拜访”发改委等部门,“争取含金量高的重大项目和政策能保留在规划中,做了大量汇报、衔接工作,国家相关部委渐渐统一了意见”,李金泽说。

  武汉城市圈、长株潭城市群也如此,两地都先行组建了规划编制课题组。

  武汉城市圈课题组副组长秦尊文回忆说,他曾将一个关于武汉城市圈的报告转交到时任全国人大常委会副委员长的丁石孙手中,之后又邀请丁石孙出席《推进武汉城市圈建设的理论研讨会》,此后又经努力,武汉城市圈“跃升”到国家战略层面。

  跨区域规划、国家大区域规划,以及一些涉及海洋、边贸等的区域发展规划,地方政府则提供基础资料、基础数据、出一些思路,规划编制一般由国家发改委牵头负责。

  发改委的规划编制,一般分为前期研究、规划编制两大阶段。

  前期研究阶段通常会召开大型座谈会,规划编制涉及地区的党政领导、专家学者都会参加。发改委还会带领国家调研团队,实地考察。规划编制阶段主要是征集和协调地方、各国家部委的意见和建议,追求共识。

  如河北沿海地区发展规划,2010年,国家发改委等28个部委,到唐山、沧州、秦皇岛等沿海地区,做了5天调研。成渝经济区规划的国家调研团队,也有27个国家部委。

  长三角规划则“动员”到了更多力量。

  2004年11月中旬,发改委在京组织座谈会,宣布长三角规划编制正式启动,随后成立了长三角规划领导小组,发改委领导和各有关省市领导都是领导小组的成员。领导小组下设综合组、专家组和地方组,动员了中科院、社科院、江浙沪的重点高校、地区规划研究院等众多知名研究规划机构,多达400多人。

  京津冀规划虽然“待字闺中”,但也经历了上述过程。

  2004年11月中旬,发改委召开了京津冀规划座谈会,宣布京津冀规划编制正式启动。

  据不完全统计,次年,发改委至少组织了三场大型座谈会。2008年还组织了京津冀公路通道发展调研会议、第一次京津冀发改委区域工作联席会。

  争夺

  中央“协调”长三角利益之争

  在规划编制这条“跑道”上,各地的“速度”则不尽相同,专家认为,影响进度的原因主要是区域范围与产业布局和城市功能之争。

  53个国家战略性区域规划,编制时间大多为2到4年。速度最快的是珠三角规划。从2008年6月,时任国务院总理温家宝在广东调研、同意广东制定珠三角规划纲要的请求,到规划正式出台,用时20个月。

  与此形成鲜明对比的是两大跨区域规划:长三角规划和京津冀规划。

  两大规划都被发改委列为率先启动的区域规划试点,最早于2004年提上日程,2006年2月就完成了前期调研,进入规划编制阶段,但就此“卡壳”,长三角规划征集意见征了4年,2010年才出台;京津冀规划至今仍“待产”。

  对于长三角规划和京津冀规划的编制难度,发改委早有预期。在2004年11月中旬的长三角规划座谈会上,时任发改委副主任的刘江被媒体问到,率先启动的区域规划试点为何选择京津冀和长三角,舍弃了珠三角?刘江回应说,“长三角与京津冀两个区域,都存在比较典型的跨省市需要协调的问题。”

  在上海市一学术机构工作的王衡(化名)参与了长三角规划工作,他对新京报记者说,“跨省市需要协调的问题,首先就是区域范围如何界定,长三角规划最初的范围只有沪苏浙16个市,后来围绕长三角扩容,争议一直持续”。

  据他回忆,“对于长三角扩容,有‘两省一市’、‘16+7’两种观点。‘两省一市’就是苏浙沪;‘16+7’就是在16市的基础上,新增安徽的芜湖、马鞍山、合肥、铜陵等7个城市。”

  王衡说,“虽然安徽一直很积极,但2008年9月,国务院发布《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》,明确长三角的范围是苏浙沪,长三角规划的区域范围之争才告结束”。

  跟区域范围之争相比,与地方利益息息相关的产业布局和城市功能之争,更为激烈。

  王衡说,2004年最初的16市版本,产业布局和城市功能就难以达成共识,选择未来产业发展方向时,16市严重“同质化”,11个选择了汽车零配件,8个选择了石化,12个选择了通信。

  王衡回忆,比如浙江嘉兴,成立了由常务副市长为组长的长三角规划研究工作组,目标明确,“争取把我市的发展思路和重大项目融入到区域规划当中”。

  据《21世纪经济报道》报道,2006年至2007年,《规划》草稿在各地征集意见时,“在省级层面,有一个声音就是呼吁上海得考虑在长三角一体化过程中出让部分利益,不能什么都给上海。”还有一个城市的市长反问,“为什么近邻城市可以发展这个产业,我们不能,我们基础还比他们好呢”。

  王衡说,各市的利益争夺僵持不下,2007年5月,温家宝在上海主持召开长江三角洲地区经济社会发展座谈会。苏浙沪党政领导、各委办负责人全部参加。

  之后,时任国家发改委主任马凯带队,国家部委分批到长三角一些重点城市考察。王衡认为,这次考察为次年发布的指导意见做准备,“指导意见明确了一个重要原则,地区利益将取代单个城市的利益被放在突出的位置上,整个规划将关注单个城市不可能解决的问题。产业布局和城市功能之争这才逐渐平息”。

  破局

  河北不愿只做“米袋子”、“菜篮子”

  反观至今仍在“待产”的京津冀规划,上述的区域范围和地方利益之争也同样存在。

  肖金成记得,京津冀规划最初的名称是“京津冀都市圈区域规划”,当时的版本是“2+8”,“2”即北京、天津,“8”即河北南部的8个地级市(不包括邢台、衡水、邯郸)。

  但2010年,长三角规划从最初的16市,扩容到“两省一市”后,河北提出建议,认为京津冀的规划范围也应该扩容,加入原来未被纳入的邢台、衡水、邯郸三市。这一建议被采纳,当时正在制定中的京津冀都市圈区域规划,也因此大幅度修改。

  次年,国家“十二五”规划纲要发布,未提及京津冀都市圈,但提出了“打造首都经济圈”。肖金成说,首都经济圈的范围如何界定,争议再起。

  据媒体报道,由北京市发改委牵头制定的“首都经济圈”规划初稿,提出“1+3+6”方案(“1”指北京;“3”指天津的武清、蓟县、宝坻三个区县;“6”指河北的六个地级市,即保定、廊坊、张家口、承德、唐山、秦皇岛)。

  但河北认为,秦皇岛和石家庄距离北京都是约290公里,沧州距离北京比秦皇岛还近,所以主张“1+3+9”,就是在原来“6”的基础上,增加衡水、石家庄、沧州。

  而且,“1+3+6”方案中只纳入了天津的3个区县,而没有天津市本身,天津对此也不感兴趣。

  直到去年12月20日,在首都经济圈发展规划编制工作座谈会上,国家发改委地区司司长范恒山对首都经济圈该不该纳入天津,明确表态,“规划的编制出台不仅对北京市、对京津冀两市一省发展有重要意义”;“规划编制在总体上要把握凸显首都地位、体现双城联动”。这意味着,天津整体纳入首都经济圈。

  而产业布局和城市功能争议也被视为规划迟迟不能面世的原因之一。

  2010年,京津冀都市圈区域规划曾报国务院审批,但一直无下文。在这份报批稿中,河北8市定位在原材料重化工基地、现代化农业基地和重要的旅游休闲度假区域,也是京津高技术产业和先进制造业研发转化及加工配套基地。在第一产业中着重发展农业和牧业,为京津的“米袋子”和“菜篮子”。

  《燕赵都市报》2010年8月30日发表的《京津冀都市圈区域规划依然难觅河北主张》报道,披露了河北当地对如上区域定位的反映。文中称,河北某市一位市级政府官员表示,“在这样一个层级的区域规划中,河北仍然还是米袋子菜篮子这一套,我们都想不通。这就好比一家老大老二读大学,让老三在家种地供他们读书一样。”

  当地一名学者也表示,“在中央、首都和北方经济重镇的巨大光环之下,河北确实无法拥有更大话语权”。

  新京报记者盘点京津冀三地的十二五规划,产业布局也有同质竞争趋向。

  北京和天津的重点产业,“重合项”达7个,双方都着重发展电子信息、新能源、新材料、生物医药、高端装备、航空、节能环保等产业。河北也提出,促进新能源、新材料、生物医药、新一代信息、高端装备制造、节能环保经济快速增长。

  此外,过去十年,天津以滨海新区为主体,海洋经济已现规模。河北也在2011年年末,加入了“海洋时代”的竞争,《河北沿海地区发展规划》也获国务院批复。

  京津冀规划将如何平衡上述利益关系,也一直为外界期待。

  展望

  京冀表态打破“一亩三分地”思维

  4月9日,国家发改委通报京津冀区域规划最新动向,规划名称再次改变。从十一五的“京津冀都市圈区域规划”、十二五的“首都经济圈发展规划”,调整为“首都经济圈一体化发展的相关规划”。

  徐逢贤和肖金成都认为,规划名称的变化只是表象,最新变化是观念的转变。

  他们认为,习近平2月26日在京主持召开座谈会,就京津冀协同发展,提出“自觉打破自家‘一亩三分地’的思维定式,抱成团朝着顶层设计的目标一起做”等七点要求后,僵局已经打破。

  “之前,规划之所以难产,引发了范围之争、区域产业定位之争等争议,部分原因就是习总书记所讲的‘一亩三分地’思维”,徐逢贤说。

  有媒体报道,北京市政府专家顾问团顾问、北京市社科院副院长赵弘表示,京津冀协同发展规划并不是另起炉灶,而是要与首都经济圈发展规划合二为一。

  “3月以来,中央、部委、地方频频调研考察,密度和广度都超过以往”,徐逢贤说。

  据媒体报道,3月31日到4月1日,国务院副总理张高丽考察河北。为了解滨海国际机场能不能“承接首都机场货运分流”,天津市委书记孙春兰半月内两次实地考察。

  上月底,涿州市领导接待了一个“北京考察团”,考察团成员既有部委官员也有企业代表。与此同时,廊坊市工商联负责人带队到北京市工商联进行对接招商。

  进京对接招商的不止廊坊一地。据北京市一市级政府部门的工作人员讲,“最近来招商、表示已做好承载外迁企业准备的河北地市很多,有时都有些接待不过来”。

  徐逢贤说,各方的行动,解决了一些积久难题。发改委的最新消息也明确了区域范围,“规划的范围应该包括两市一省,三个行政区的全部区域均纳入其中”。

  他表示,产业布局和城市功能之争,也在松动,“新规划北京的重点是散,散掉部分职能;河北的重点是‘承’,承接北京散掉的职能”。

  对此,两地领导都已做出表态。

  3月28日,《国家财经周刊》发表了对北京市市长王安顺的访谈文章。谈到京津冀协同发展时,王安顺说,“必须跳出北京看北京发展、看区域合作,自觉把北京工作放在京津冀区域协同发展大局中去谋划和推进,更加注重功能疏解和辐射,更加注重为兄弟省市提供服务”。

  今年全国两会期间,河北省委书记周本顺表示,“不能只想好处,不想做贡献”。在其后的河北省推进京津冀协同发展工作会议上,他还强调,河北的角色定位成“服务的角色”与“崛起的角色”。

  徐逢贤预计,规划最快今年8月就会出台,“这距离习近平提出‘7点要求’半年左右。这次中央对京津冀一体化的推动力度很大,各部门、各地都会抓紧落实”。

  但肖金成没有如此乐观,他认为,城市间的产业布局如何协调、北京保留哪些职能散出哪些职能、北京散出的职能由谁承接,都是接下来的博弈焦点,也是规划协调的重点。

  王衡感觉,目前的京津冀局势,与当年的长三角有些相像,“各方制定规划的积极性都很高,公认规划利己利人,但各方面的利益怎样协调,达成共识很难”。他认为打破长三角僵局的是国务院出台的指导意见,“估计京津冀也要依靠国家层面推进”。

  王衡强调说,早在规划立项之初,长三角就自发形成了稳固的协调会机制,“从最初的16市,到现在的‘两省一市’,各地都会按时参加定期举办的协调会”。但京津冀三地,至今没有这样的稳定的沟通协调机制,“事关北京、天津两个直辖市,需要国家牵头”。

  徐逢贤、肖金成认为,政府推动、政府间的合作只能起到部分作用,产业布局等利益协调问题,最好的解决方式还是“市场这只手”。两人都建议,政府应该做的是制定外迁企业税收减免政策、外迁人员就业促进政策等利于北京“疏散”的政策,同时加强对房价、生活必需品物价等资源的宏观调控,保证居民基本生活,“不能像现在的保定,疏散、承接还没正式开始,房价已经一日三价”。
 

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